Основания классификации административно правовых норм. Классификация административно правовых норм
1. По конкретному содержанию, регулированию общественных отношений. Нормы делятся: на общие - регулирующие общественные отношения общего характера (для всех сфер, отраслей); особенные - регулирующие общественные отношения в конкретной сфере управления.
2. По предмету регулирования.
Материальные - нормы, юридически закрепляют права и обязанности, ответственность участников управленческих отношений, регулируемых административным правом.
Процессуальные - нормы, определяющие методы (способы, порядок, процедуры) деятельности по реализации госуправления и регламентирующие управленческие отношения.*
Соотношение материальных и процессуальных норм административного права можно увидеть в ФЗ "О системе государственной службы РФ" от 27 мая 2003 г. он определяет гос. службу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий госоргана, условия поступления на госслужбу. Эти нормы дают возможность приобретения гражданами РФ статуса госслужащего (статичность, материальность). Нормы, порядок поступления на госслужбу и ее прохождения содержат процессуальные нормы.
3. По предмету воздействия на субъекты административного права выделяют:
а). Обязывающие - нормы, предписывающие совершать определенные действия. Могут быть содержать обязательное предписание. Например, при приеме на работу в госучреждение администрация обязана издать приказ; возникающее объединение обязано пройти регистрацию.
б). Запрещающие - нормы, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в определенных условиях. Запреты могут носить
Попова Л.Л. Административное право учебник под ред. изд-е 2-е, пер. и доп., М., Юристъ, 2005. -512с.*
общий или специальный характер. Например, запрещение применения специальных средств и огнестрельного оружия полицией в отношении женщин и несовершеннолетних;
в). Дозволительные - нормы, в которых выражается возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению. Отсутствуют прямые предписания и запреты.
г). Стимулирующие (поощрительные) - нормы, которые обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений (например, установление налоговых льгот, льготное кредитование и т. д.);
д). Рекомендательные - нормы, содержат советы по поводу каких-либо действий, носят рекомендательный характер. Рекомендации, не имеют юридически обязательного характера, чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований. Рекомендации иногда содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным объединениям.
4. По адресату отмечают нормы, регламентирующие: отдельные стороны функционирования различных коммерческих структур; организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т. е. различных звеньев аппарата госуправления; вопросы организации и деятельности госпредприятий и учреждений; административно-правовой статус госслужащих, работников управленческого аппарата; административно-правовой статус общественных объединений и граждан.
5. В зависимости от предела действия административно-правовые нормы бывают:
а) соответственно территориальному масштабу:
территориальные - действующие в границах государства, государственно-территориальных образований (например, нормы КоАП - общегосударственные, но правила охоты, установленные местными органами, действуют в границах территории);
межтерриториальные - нормы, действующие в границах нескольких государственно-территориальных (административно-территориальных) образований (например, акты в условиях чрезвычайного положения которые могут действовать в указанных территориальных масштабах);
б) по действию во времени: срочные - нормы, для которых определен срок действия; бессрочные - нормы без указания срока действия, т. е. до официальной отмены компетентным органом;
в) по кругу лиц: нормы, действие с распространением устанавливаемых правил либо на всех (например, порядок уплаты налогов для всех юридических лиц), на отдельных юридических лиц (например, порядок уплаты налогов страховыми организациями); нормы, действие с распространением устанавливаемых правил, на всех граждан, на отдельные их группы (льготы в осуществлении кредитования жилищного строительства на военнослужащих).
6. С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы подразделяются на общефедеральные и устанавливаемые субъектами Федерации.
Реализация административно-правовых норм - правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами административного права, и выражаются в приобретении, использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязанностей.
Существуют четыре формы реализации норм административного права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение.
Исполнение - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Субъектами данного варианта реализации административно-правовых норм являются все участники
Новиков С.А. Административное право: Конспект лекций. - М.: "Приор-издат", 2003. - 128 с.*
управленческих отношений.
Применение выражается в издании полномочным органом индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм. Эти акты издаются в процессе решения конкретного дела (например, приказ о назначении на должность).
Использование состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.
Соблюдение административно-правовых норм состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Оно может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно - правовые отношения.
Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.
Источники административного права - юридические акты различных госорганов, в которых содержатся административно-правовые нормы.
К источникам административно-правовых норм относятся:
1. Акты федеральных органов подразделяются на Законы РФ и подзаконные федеральные акты.
Законы РФ: а) Конституция РФ, обладает высшей юридической силой и является базой текущего законодательства (ст. 22, 24-25, 27, 30-35, 71-73, 77, 110-117); б) акты Федерального Собрания РФ: федеральные конституционные законы - основные законы, нормы, устанавливающие систему органов госуправления, определяют круг прав и обязанностей граждан и общественных организаций; федеральные законы, издаваемые в порядке текущего законодательства, регулируют различные стороны общественной и хозяйственной жизни; акты Федерального Собрания (декларации, постановления и др.).
Подзаконные федеральные акты: указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; нормативные акты министерств и др. центральных органов; приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.
2. Акты субъектов РФ подразделяются на Законы и подзаконные акты субъектов Федерации.
Законы субъектов Федерации: конституции, уставы субъектов Федерации; законы субъектов Федерации.
Подзаконные акты субъектов РФ: указы, распоряжения президентов (губернаторов); постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации; приказы, постановления министерств субъектов Федерации; приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей учреждений субъектов Федерации.
3. Акты ОМСУ - нормативные акты местной администрации, которые действуют только на территории края, области, города, района, сельской местности.
Виды актов ОМСУ: распоряжения и решения.
4. Международные акты, которыми регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля.*
административный право здоровье охрана
2. Управление в области здравоохранения
Принципы охраны здоровья граждан, понятие охраны здоровья, государственная, частная, муниципальная системы здравоохранения, полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, полномочия органов исполнительной власти субъектов в области здравоохранения, полномочия ОМСУ в сфере здравоохранения, систему органов исполнительной власти в сфере здравоохранения - их основные полномочия, права, компетенция, Минздравсоц. развития, Рорспотребнадзор, Росздравнадзор, ФМБА, ФОМС, Министерство здравоохранения Новосибирской области.
Охрана здоровья граждан - важнейшая задача государства. Охрана здоровья людей - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждому человеку, поддержание его активной долголетней жизни.*
Основные понятия о здравоохранении содержатся в ФЗ от 21.11.2011 № 323-ФЗ “Об основах охраны здоровья граждан в РФ” ст.2.
В России здоровье людей охраняется Конституцией РФ ст. 7. Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.**
В ст.4 изложены основные принципы охраны здоровья, которыми являются: соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами госгарантий; приоритет интересов пациента при оказании медпомощи; приоритет охраны здоровья детей; соцзащищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов госвласти и ОМСУ, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья; доступность и качество медпомощи; недопустимость отказа в оказании медпомощи; приоритет профилактики в сфере охраны здоровья; соблюдение врачебной тайны.*
Существуют различные виды административно-правовых норм. Основаниями их подразделения на виды являются: содержание; форма выражения установленных правил; круг лиц, на которых они распространяются; порядок действия норм в пространстве и другие признаки.
Существуют различные критерии классификации административно-правовых форм. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.
Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.
Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:
а) обязывающие, то есть, предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.
В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предписаниям, характер которых может быть различным.
В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля!991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой административного права их общие обязанности являются элементом их административно-правового статуса;
- б) запрещающие, то есть, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних) и т.п. Это - специальный запрет;
- в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно - разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.
- г) стимулирующие обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должного поведения участников регулируемых управленческих отношений. Например: установление налоговых льгот.
- д) рекомендательные - носят рекомендательный характер. Например, регулирование взаимоотношения субъектов исполнительной власти и негосударственных образований. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.
Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:
- а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственного управления;
- б) административно-правовой статус государственных служащих - работников управленческого аппарата;
- в) ключевые вопросы организации и деятельности и государственных предприятий и учреждений;
- г) административно-правовой статус общественных объединений;
- д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;
- е) административно-правовой статус граждан,
- 1. закрепляющие права, обязанности и ответственность (статус) субъектов административного права: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций;
- 2. определяющие формы и методы реализации исполнительной власти;
- 3. устанавливающие административную ответственность за правонарушения, не являющиеся преступлениями;
- 4. регулирующие административно-процессуальную деятельность;
- 5. обеспечивающие законность в деятельности органов исполнительной власти;
- 6. определяющие основные положения по организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.
Глава 3. Реализация административно-правовой нормы
Реализация норм административного права, как и других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них требований и может заключаться в их исполнении, а также применении, т.е. принятии на их основе государственно-властных решений применительно к конкретным случаям или субъектам управленческого процесса.
Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, то есть, проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений, Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, то есть, в соответствии с их административно-правовым статусом.
Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.
Исполнение - это совершение всеми участниками административно-правовых отношений тех действий, которые предписаны в нормах. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм осуществляется органами исполнительной власти (должностными лицами) и практически выражается в издании ими индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм. Например, издание Президентом указа о назначении конкретного лица на должность федерального министра является применением п. «д» ст. 83 Конституции.
Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.
В отличие от реализации применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц).
Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.
Правоприменение в административном порядке и случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных но своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).
Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения.
Соблюдение - основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее способов; это - наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.
Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-правовых норм.
Таким образом, административное право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти, присущими ему способами и средствами обеспечивает исполнение требований действующего российского законодательства, а также защиту прав и законных интересов участников регулируемых общественных отношений.
Акты органов законодательной и исполнительной власти, содержащие административно-правовые нормы, которые регулируют общественные отношения в сфере исполнительной власти, именуются источниками административного права.
Источниками административного права России являются:
- - Конституция;
- - законы (федеральные конституционные и федеральные), в которых содержатся административно-правовые нормы;
- - соответствующие кодексы (прежде всего КоАП, Таможенный кодекс РФ и другие отраслевые кодексы);
- - нормативные акты Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти;
- - нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие административно-правовые отношения.
Важнейшими официальными изданиями, где публикуются административно-правовые акты, являются:
- - Собрание законодательства Российской Федерации (до 1 мая 1994 г. - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации),
- - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
- - Российская газета.
Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и административно-правовые.
Глава 4. Действия норм административного права
Основанием возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений служит юридический факт. Юридические факты делятся на события и действия.
Действия являются результатом активного волеизъявления субъектов. Действия могут быть:
- - правомерные;
- - неправомерные.
Правомерные действия соответствуют требованиям административно-правовых норм (издание приказа о назначении на государственную должность), неправомерные (деликты) - не соответствуют им (административные и дисциплинарные проступки).
Вопрос о действии административно-правовых норм, то есть, об их юридической силе имеет самостоятельную юридическую значимость.
Общим правилом является то, что административно-правовые нормы вступают в силу, то есть, начинают действовать, с момента доведения их до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.
Действие норм права обычно рассчитано на неопределенное время, но могут предусматриваться и временные условия их действия, например, на период действия чрезвычайного положения на определенной территории. Общим правилом является то, что нормативный акт обратной силы не имеет, а исключения оговариваются в самом акте.
Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт. Исходя из этого, различают нормы, действующие на территории Российской Федерации, субъектов Федерации или региона; нормы межотраслевого и отраслевого характера; нормы (и акты) локального (внутриорганизационного) характера.
По кругу физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил на всех граждан либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, работники определенного министерства и т.д.) - это так называемые специальные субъекты.
Итак, административно-правовые нормы имеют определенные прост-ранственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их. в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их «выход» и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Союза Независимых Государств (СНГ).
В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.
Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, может быть введен мораторий на выборы глав краевой, областной администрации, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).
Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, указов Президента или постановлений Правительства Российской Федерации), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административно-правовых норм до исполнителей.
В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в Российской Федерации практически действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.
Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.
Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской федерации 1993 года: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Административно-правовые отношения могут быть классифицированы по различным основаниям.
1. По юридическому характеру административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.
К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права.
Административно-процессуальные правоотношения -- это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.
2. По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делятся на две группы:
Отношения, в которых один из участников подчинен другому, -- вертикальные правоотношения. Характерным для вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления, исходящего от наделенного полномочиями органа или должностного лица. Вертикальное административно-правовое отношение может возникнуть помимо, или даже вопреки воле другого субъекта правоотношения. Налицо неравенство сторон в юридическом смысле. Вертикальные отношения наиболее типичны для административного права.
Отношения, в рамках которых участники юридически и фактически равноправны, -- горизонтальные правоотношения. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, объединениями, служащими. Горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать также между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами. Такие отношения возникают в связи с реализацией гражданами прав в сфере управления. Горизонтальные отношения не очень характерны для сферы государственного управления.
- 3. По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Последние именуются деликтами.
- 9. Понятие и характеристика органов исполнительной власти, принцип их организации и деятельности
административный право исполнительный власть
Исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий. Основное назначение исполнительной власти в России -- организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
Признаками исполнительной власти являются:
- 1. ограниченная и относительно самостоятельная ветвь государственной власти;
- 2. проводник государственной политики в жизнь;
- 3. подзаконна по своему характеру и задачам;
- 4. объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;
- 5. её деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;
- 6. является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера
Основные принципы организации и деятельности государственных органов
Принципы организации и деятельности государственных органов - это основные идеи, исходные положения, определяющие подходы к их формированию и функционированию. Уделим внимание краткой характеристике таких принципов.
Принцип разделения властей подразумевает разделение единой государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную. Соответственно, на указанные три вида делятся органы государственной власти. Они действуют:
- - самостоятельно в рамках своей компетенции;
- - имеют сходные цели - реализация функций государства;
- - взаимосвязаны, образуют единую систему государственных органов;
- - дополняют, сдерживают, контролируют друг друга.
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Данный принцип зафиксирован в ст. 2 Конституции РФ. Исходя из него, государственные органы:
- - призваны максимально обеспечивать законные интересы человека;
- - обязаны уважать, соблюдать и защищать его права и свободы;
- - не имеют права издавать акты, нарушающие права и свободы человека.
Принцип демократизма. Этот принцип нашел воплощение в ст. 3 Конституции РФ, в которой сказано: «Народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». К тому же, в юридической литературе существующие в стране общественные институты (партии, общественные движения, общественные организации и др.) признаются важным проявлением реализации принципа демократии в стране.
Демократия как принцип, политическое мировоззрение, идея свободы и прав человека и гражданина, находит отражение в сознании граждан, должностных лиц, государственных деятелей, лидеров общественно-политических движений.
В целом принцип демократизма наиболее отчетливо проявляется в политической организации общества, основанной на признании народа в качестве источника власти («народовластие»), а также в политическом режиме, допускающему граждан к управлению государственными делами и наделяющему их широким кругом прав и свобод.
Принцип сочетания централизма и федерализма. Данный принцип обозначает:
- - все государственные органы образуют единую систему государственных органов, во главе которых находятся высшие органы государственной власти;
- - между центром (федерацией в целом) и субъектами федерации (соответственно между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ) разграничены полномочия (предмет ведения);
- - выделены вопросы исключительного ведения федерации, вопросы совместного ведения, вопросы исключительного ведения субъектов РФ;
- - субъекты федерации самостоятельно устанавливают собственную систему органов государственной власти;
- - субъекты федерации влияют на формирование федеральных органов государственной власти (представительство в Совете Федерации, дача согласия на назначение прокурора субъекта РФ, участие в формировании судейского корпуса и др.)
Принцип сочетания выборности и назначаемости. В Российской Федерации государственные органы могут быть как выборными, так и назначаемыми. Так, согласно Конституции РФ и специальному закону (Закон 1999 г.) Президент РФ избирается всеобщим голосованием. Далее, он назначает федеральных министров, иных должностных лиц, формирует ряд государственных органов.
Принцип использования коллегиальности и единоначалия. Этот принцип подтверждается существующей политико-правовой реальностью. Органы государственной власти в российской Федерации могут быть:
единоличными (Президент РФ, глава субъекта РФ и др.) - осуществляют свою работу на основе единоначалия;
коллегиальными (Государственная Дума, Совет Федерации и др.) - совместно (коллегиально) принимают решения.
Равный доступ к государственной службе. Смысл этого принципа в следующем: все граждане Российской Федерации, обладающие соответствующей подготовкой, имеют право на занятие государственных должностей без дискриминации по признакам национальности, расы, социального происхождения, принадлежности к той или иной партии, отношения к религии и др.
Вакантные государственные должности замещаются на конкурсной основе (с учетом профессиональных знаний, личных качеств, трудовой биографии (анкета, послужной список), достижений на прежних местах работы).
Принцип профессионализма. Данный принцип подразумевает:
- - наличие специальной подготовки у работников государственных органов;
- - учет данной подготовки при приеме на работу и продвижению по службе;
- - контроль за соответствием уровня профессиональной подготовки занимаемой должности (аттестации и др.).
Принцип законности. Этот принцип обязывает государственные органы, государственных служащих соблюдать и надлежаще использовать нормы Конституции РФ, законов, подзаконных актов при осуществлении своей деятельности. Правовые акты, принятые компетентными государственными органами, не могут противоречить актам вышестоящих органов.
Принцип легальности образования и деятельности органов государства. Смысл этого принципа в следующем: государственные структуры могут учреждаться лишь в порядке, определенном Конституцией РФ и действующим законодательством. Легальность органов государства устанавливается различными способами (выборность, назначаемость соответственно действующему законодательству).
Принцип территориальности. Существенно то, что названный принцип положен в основу организации системы государственных органов. Территория государства делится на территориальные единицы. Соответственно, сама система государственных органов строится с учетом этих единиц. Каждый орган действует в определенном пространстве различных уровней - федерального, республиканского, краевого, областного и т.д.
Источники административного права.
Источники АП – это внешние формы выражения административно-правовых норм, которыми являются различные по юр.силе нормативные правовые акты.
Виды источников:
1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ – включаются в систему источников норм АП в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
2. Конституция РФ, а также конституции и уставы субъектов Федерации – содержат нормы, имеющие определенную административно-правовую направленность, например нормы, устанавливающие основы организации и функционирования исполнительной власти и др.
3. Законы (федеральные, конституционные, основы законодательства, а также законы субъектов Федерации) – регулируют различные вопросы в сфере организации и деятельности федерал.органов исполнит.власти и т. д.
4. Указы Президента РФ и НПА глав субъектов Федерации – определяют правовой статус федеральных органов исполнительной власти, которые находятся под руководством Президента РФ и глав субъектов Федерации (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп.)).
5. Постановление Правительства РФ и НПА правительств (администраций) субъектов Федерации – утверждают различного рода правила и порядок осуществления той или иной деятельности в сфере управленческой деятельности (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 330).
6. НПА федеральных и региональных органов исполнит.власти и органов местного самоуправления – регулируют различные сферы общественных отношений в соответствии с переданными государственно-властными полномочиями.
7. Публичные договоры – федеративные, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов и т. д.
Формы источников АП:
– правила – чаще всего обязательны для обеих сторон управленческого процесса, утверждаются, как правило, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ;
– положения – делятся на предметные (группируют нормы, призванные регулировать определенную группу отношений, и органические);
– инструкции, порядки, методические указания (рекомендации);
– уставы – в данной форме группируется значительное количество норм;
– кодексы – группируют нормы института админ.ответ-ти.
Административно-правовые отношения: понятие, признаки, структура, классификация.
Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами АП, возникающие в сфере исполнит.власти (гос.управления).
Признаки админ.правоотношений:
– являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе общественный, гос.интерес;
– носят властный характер, так как в процессе возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений реализуется гос.управление;
– являются организационными, поскольку гос.управление связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере админ.правоотношений;
– в случае нарушения административно-правовых отношений наступает админ.ответ-ть как способ их защиты. Админ.правоотношения отличаются особым административно-правовым порядком разрешения споров участников правоотношений. Разрешение спорных ситуаций, возникающих в процессе существования админ.правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений. Таким образом, админ.правоотношения разрешаются внутри самой системы.
Структура :
– объект– то, на что направлены субъективные права и юр.обязанности участников административно-правовых отношений;
– субъект– это либо гражданин, либо объединение граждан, в том числе гос.орган;
– юр.факты, обусловливающие возникновение, изменение и прекращение правовых отношений;
– метод админстративно-правового регулирования показывает способ взаимодействия субъектов админ.правоотношений;
– способы защиты административно-правовых отношений (самозащита, административный, судебный).
Виды административно-правовых отношений:
1) по характеру правоотношений:
– материальные, основанные на нормах материального права;
– процессуальные, возникающие в связи с практической реализацией материальных норм;
2) по виду взаимоотношений, возникающих между субъектами:
– горизонтальные – возникают при взаимодействии властных структур между собой в условиях, когда отсутствует соподчиненность;
– вертикальные – возникают в случаях, когда одна сторона правоотношений организационно или иным образом подчинена другой либо когда законом предусмотрена обязательность актов управляющего субъекта;
– субординационные – основаны на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (соподчинение);
– координационные – властные полномочия используются для эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов;
3) по целям:
– регулятивные – регулируют экономические отношения и личные неимущ.отношения. При помощи данного вида отношений осуществляется правомерная деятельность граждан и организаций;
– охранительные – направлены на регламентацию мер юр.ответ-ти, а также государственно-принудительных мер защиты субъективных прав.
7.Административно-правовые нормы: понятие, признаки, структура, классификация .
Административно-правовая норма - установленное гос-ом, обеспеченное возможностью применения админ.принуждения и закрепленное в источниках АП правило поведения, регулирующее отношение в сфере гос.управления.
Структура нормы:
– гипотеза – указывает на условия применения того или иного правила поведения, конкретные фактические условия применения нормы права;
– диспозиция – основная часть нормы, в которой определяется само правило поведения, предписывающего, запрещающего или дозволяющего характера;
– санкция – всегда закрепляется в нормах, предусматривающих конкретные составы административных правонарушений.
Виды административно-правовых норм:
1) по предмету : а) материальные – нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность субъектов админ.правоотношений; б) процессуальные – нормы, определяющие порядок реализации прав, обязанностей и ответ-ти, закрепленной в нормах материального права;
2) По предмету воздействия на субъекты административного права:
а) обязывающие – предписывающие субъектам административно-правовых отношений в обязательном порядке совершать определенные активные действия;
б) управомочивающие – нормы, предоставляющие субъектам административно-правовых отношений право совершать какие-либо действия либо воздержаться от них;
в) запрещающие – нормы, закрепляющие обязанности субъектов административно-правовых отношений воздержаться от определенных действий;
д) поощрительные – нормы, содержащие меры поощрения за наиболее благоприятные действия со стороны субъектов административно-правовыхотношений;
3) по юридической силе : а) законодательные; б) подзаконные;
4) по территориальному действию : а) федеральные; б) субъектов РФ; в) муниципальные.
Общие - регулируют общие для всех отраслей управления общественные отношения;
Особенные - регулируют общественные отношения, складывающиеся в конкретных сферах управления (экономической, административно-политической, социально-культурной).
Признаки норм административного права:
1) предмет регулирования административных норм совпадает с предметом АП;
2) строгая иерархия, в случае противоречия одной нормы другой действует высшая по юр.силе;
3) большинство норм АП носят императивный (обязывающий) характер;
4) действие административно-правовых норм обеспечено специальными видами ответ-ти: административной и дисциплинарной;
5) административно-правовая норма имеет специфическую структуру: как правило, она не имеет гипотезы либо не выражена. Диспозиция и санкция часто разъединены и могут быть закреплены в разных частях одного закона либо помещены в различные нормативно-правовые акты.
административный право трудовой спор
Существуют различные виды административно-правовых норм (см. рис. 2.1.). Основаниями их подразделения на виды являются: содержание; форма выражения установленных правил; круг лиц, на которых они распространяются; порядок действия норм в пространстве и другие признаки.
Рис.2.1.
Существуют различные критерии классификации административно-правовых форм. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.
Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.
Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:
а) обязывающие, то есть, предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.
В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предписаниям, характер которых может быть различным.
В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой административного права их общие обязанности являются элементом их административно-правового статуса;
- б) запрещающие, то есть, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних) и т.п. Это -- специальный запрет;
- в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно -- разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.
- г) стимулирующие - обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должного поведения участников регулируемых управленческих отношений. Например: установление налоговых льгот.
- д) рекомендательные - носят рекомендательный характер. Например, регулирование взаимоотношения субъектов исполнительной власти и негосударственных образований. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.
Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:
- а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственного управления;
- б) административно-правовой статус государственных служащих -- работников управленческого аппарата;
- в) ключевые вопросы организации и деятельности и государственных предприятий и учреждений;
- г) административно-правовой статус общественных объединений;
- д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;
- е) административно-правовой статус граждан,
- 1. закрепляющие права, обязанности и ответственность (статус) субъектов административного права: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций;
- 2. определяющие формы и методы реализации исполнительной власти;
- 3. устанавливающие административную ответственность за правонарушения, не являющиеся преступлениями;
- 4. регулирующие административно-процессуальную деятельность;
- 5. обеспечивающие законность в деятельности органов исполнительной власти;
- 6. определяющие основные положения по организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.
- а) общие - регулирующие общие отношения общего характера для всех отраслей и сфер;
- б) особенные - регулирующие общие отношения в конкретной сфере управления. Например: в экономике, культуре, общественной безопасности
С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы по своему масштабу подразделяются на:
- - общефедеральные,
- - устанавливаемые субъектами федерации (республиканские, территориальные или региональные и т.п.).
- - По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть:
- - общи ми,
- - межотраслевыми,
- - отраслевыми,
- - местными.
Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений.