Взаимодействие органов местного самоуправления с населением. Особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Взаимодействие государственной и местной власти
Термин «управление» предполагает наличие трех элементов: субъекта управления, объекта управления и возникающих в результате управления отношений между ними. В процессе управления в наличии как управляющая, так и управляемая системы. В отличие от управления самоуправление предполагает систему, в которой субъект и объект сочетаются в одном лице.
Государственное (федеральное, региональное) управление -
это целенаправленное, планомерно организованное воздействие на общественную систему в интересах ее упорядочения, оптимального функционирования и развития.
Государственное управление, как правило, рассматривают как организационный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление - это форма осуществления пародом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, и законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления и органы государственной власти - это структурно выделенные органы в системе управления; формы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что означает их структурно- организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. Но вместе с тем деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности граждан. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.
Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально- финансовые условия для функционирования и развития.
В интересах развития демократии необходимо взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления по таким направлениям, как экономика, безопасность, права человека.
Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они осуществляют публичную власть со всеми присущими ей признаками и особенностями. Муниципальная власть - это власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:
- а) территориальная ограниченность деятельности органов местного самоуправления;
- б) более широкий спектр форм непосредственного участия населения в управлении территорией муниципального образования;
- в) система принуждения в местном самоуправлении;
- г) законодательное ограничение прав местной власти со стороны государства;
- д) подконтрольность государству реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;
- е) преобладание в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной.
Системы органов государственной власти органов местного самоуправления функционируют па основе определенных принципов. Представляется возможным выделить две группы принципов:
- 1) общие, характерные и для государственного управления, и для местного самоуправления;
- 2) специальные, свойственные для каждой из этих систем в отдельности.
В качестве общих принципов выделяют следующие начала:
- а) принцип народовластия (три способа осуществления власти пародом, выборность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления);
- б) принцип гласности (вступление в силу нормативных правовых актов только после опубликования (обнародования), обязательный учет общественного мнения при принятии решений, затрагивающих интересы населения);
- в) принцип законности (детальная правовая регламентация общественных отношений);
- г) принцип публичности (открытый характер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления) и др.
К специальным принципам государственного управления относят: принцип разделения властей, принцип единства, иерархичности и соподчинеиности органов государственного управления, принцип строгой регламентации и обусловленности государственного управления правовыми нормами и т.п.
Чтобы понять, как региональная власть может воздействовать па органы местного самоуправления, необходимо определить специальные принципы организации муниципальной власти:
- 1) принцип «подзаконности», т.е. функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом;
- 2) принцип самостоятельности (организационная независимость, самостоятельность в определении структуры собственных органов, в решении вопросов местного значения, в распоряжении муниципальными материально-финансовыми средствами);
- 3) принцип выделенной компетенции - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий. В пределах которых они самостоятельны;
- 4) принцип выборности (требование обязательности наличия выборных органов в системе местного самоуправления);
- 5) принцип ресурсной обеспеченности, т.е. наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;
- 6) принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами;
- 7) принцип государственной поддержки местного самоуправления.
Региональное управление и местное самоуправление тесно взаимосвязаны между собой, обуславливают друг друга и представляют собой два вида властной организации общества. У них имеется ряд общих черт, например:
- а) и местная, и региональная власть организованы по территориальному признаку. Правомочие обеих властей распространяется на все субъекты, функционирующие на соответствующей территории;
- б) и местная, и региональная власть реализуют свое социальное назначение посредством специальных постоянно действующих органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия;
- в) органы и местной, и региональной власти способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты, обязательные для всех субъектов;
- г) и местная, и региональная власть вправе устанавливать налоги и сборы, закрепленные за ними Налоговым кодексом РФ;
- д) органы и местной, и региональной власти наделены правом применять меры принуждения па территории своей юрисдикции.
Таким образом, и местное самоуправление, и региональное управление являются институтами публичной власти, результатом организационного упорядочения общественных отношений определенными средствами. Вместе с тем следует выделить и отличительные черты государственного управления и местного самоуправления:
- 1) различное время возникновения общинного самоуправления и государства;
- 2) местное самоуправление не всегда было свойственно государственному строю;
- 3) различный характер и объем компетенции государственных органов власти и органов местного самоуправления;
- 4) органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу;
- 5) органы государственной власти вправе осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий и т.д.
Сотрудничество государственных и муниципальных властей, а особенно действия органов государственной власти в сфере местного самоуправления, должно иметь плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется действующим федеральным законодательством, разрешающим принимать федеральные и региональные программы развития и поддержки местного самоуправления.
Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в у креплении российской государственности. Более того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления - это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:
- а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;
- б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;
- в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);
- г) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;
- д) подготовка кадров муниципальных служащих;
- е) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;
- ж) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе и т.д.
В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.
Предусмотрено два этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:
- 1) 2000-2002 гг.: создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;
- 2) 2002-2004 гг.: выполнение программных мероприятий, направленных па кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и общий социально-экономический подъем муниципальных образований.
Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из следующих разделов:
- а) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения;
- б) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;
- в) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;
- г) основные направления и механизмы реализации Программы;
- д) ресурсное обеспечение Программы;
- е) организация исполнения программы и контроль за ходом ее реализации;
- ж) оценка эффективности реализации программы.
В программе были определены две основные цели:
во-первых, формирование условий для устойчивого социально-
экономического развития муниципального образований;
во-вторых, содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.
Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:
- а) совершенствование территориальной и структурной организации МС/У
- б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов мс/у с органами гос. власти
- в) совершенствование нормативно-правовой основы мс/у
- г) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов мс/у с населением ит.д.
Таким образом, программа государственной поддержки местного самоуправления призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивого социально- экономического развития муниципальных образований в современных условиях.
В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, совершением нотариальных действий и т.п., крайне затруднительно регулировать органами государственной власти субъектов, не говоря уже о федеральных структурах. В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь - это создание па территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь - наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления па основе договоров или законодательных актов.
У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки. Очевидный недостаток первого пути - это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписываться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов. Недостаток второго пути - это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому возможность давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена.
Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. Что касается первого, то он, помимо уже отменной выше возможности создания единой системы вертикальной исполнительной власти, имеет следующие достоинства:
- 1) приближение государственной власти к населению;
- 2) более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;
- 3) возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, т.е. внутриобластных регионов, па территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.
Наделение органов местного самоуправления отдельными го- су даре т ее пн ым и полномочиями - это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.
В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органов мс/у, при котором какое-либо полномочие органов гос. власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов мс/у. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов мс/у отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.
Делегирование полномочий - это предоставление органом гос. власти, принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам мс/у на один раз, на определенный срок или бессрочно.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемых к законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:
- 1) вид или наименование муниципального образования;
- 2) перечень, прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
- 3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;
- 4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;
- 5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
- 6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;
- 7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органами местного самоуправления полномочия в следующих областях:
- а) государственной регистрации актов гражданского состояния;
- б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;
- в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;
- г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;
- д) назначения и выплаты компенсационных выплат;
- е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;
- ж) медико-социальной экспертизы;
- з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога па вмененный доход для определенных видов деятельности;
- и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;
- к) формирования и организации деятельности административных комиссий па территориях субъектов Российской Федерации и т.д.
В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:
- 1) истечение срока, па которой были переданы указанные полномочия;
- 2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
- 3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными финансовыми средствами;
- 4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
- 5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;
- 6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
- 7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.
Основы взаимодействия государства и местного самоуправления
Российское законодательство признает независимость местного самоуправления в структуре публичной власти страны, однако не исключает его из управленческого процесса государства в целом.
Общая устойчивость система государственного управления обеспечивается эффективностью механизма самоуправления территорий. Каждый гражданин является в первую очередь жителем определенной территории, только после этого участником политического процесса. Система государственных решений, затрагивающих интересы гражданина, реализуется через органы муниципального управления.
Практическая реализация процесса государственного управления и местного самоуправления в разрезе их функций требует обязательного взаимодействие этих уровней управленческой структуры.
Определение 1
Под взаимодействием государственного управления и местного самоуправления можно понимать совокупность методов и организационно-правовых форм, ориентированных на выработку совместных решений в отношении общегосударственных и местных вопросов.
В основе построения системы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления находятся определенные принципы, которые:
- во-первых, определяют характер взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления;
- во-вторых, определяют требования к модели поведения обеих составляющих данного взаимодействия;
- в-третьих, определяют состав идей, лежащих в основе этого взаимодействия.
В качестве основной сложности выделения данных принципов выступает необходимость их отличия от общих принципов организационно-действенного характера государственного управления и местного самоуправления.
Система указанных принципов имеет как определенные сходства, так и различия. Принципы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления являются производными от принципов организации и деятельности государственной власти и местного самоуправления. При этом указанные принципы обладают собственным специфическим содержанием. Особенностью этих принципов является их проявление в процессе взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления. Задача указанных принципов состоит в обеспечении такого взаимодействия, которое дает оптимальный и наиболее эффективный результат сотрудничества всех уровней публичной власти в стране.
Перечень принципов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления
К числу указанных принципов относятся следующие:
- законность. Данный принцип можно обозначить как основополагающий во взаимодействии органов государственной власти и органов муниципального управления. Неукоснительное соблюдение данного принципа позволяет оценивать систему управления как правовую. Правовой характер управленческих процессов государства на любом уровне обеспечивается детальной правовой регламентацией система общественных отношений, возникающих при взаимодействии уровней управления;
- целесообразность. Данный принцип находится на втором месте в системе значимости принципов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Любое взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления, направлено на достижение определенного смысла, то есть реализацию общегосударственных задач. В связи с этим некоторые специалисты выделяют такой принцип как соблюдение общегосударственных интересов, рассматривая переход к нему от общего к частному. Отсутствие целесообразности во взаимодействии органов государственного управления и местного самоуправления является прямым основанием для отказа от принятия конкретных нормативно-правовых актов и соглашений;
- самостоятельность. В пределах установленной компетенции органы государственного управления и муниципального управления обладают определенной самостоятельностью. Указанные органы под свою ответственность осуществляют реализацию своих полномочий в рамках установленных предметов ведения, исключая вмешательство органов управления другого уровня. При этом реализация указанного принципа не является причиной для отказа от контрольной деятельности со стороны одних органов управления за другими органами управления;
- равноправие органов управление. При осуществлении взаимодействия органов государственного и муниципального управления обе стороны взаимодействия выступают в качестве равных субъектов права, также равноправием обладают и органы муниципального управления различных типов муниципальных образований. Реализация указанного принципа минимизирует различия при определении объема полномочий всех муниципальных образований;
- недопустимость ущемления интересов муниципальных образований. Суть данного принципа заключается в том, что полномочия одного муниципального образования ограничиваются полномочиями других муниципальных образований. Практическая реализация данного принципа выступает в качестве специфического индикатора свободы и защищенности деятельности муниципальных образований;
- согласованность интересов. Суть данного принципа заключается в сопоставлении интересов различных уровней власти с объемами их полномочий и компетенций, обусловленном ориентацией на права и интересы каждого уровня власти вне зависимости от их значимости;
- ресурсная обеспеченность. Суть данного принципа заключается в обеспечении органов муниципального управления средствами, требующимися для осуществления как их прямых полномочий, так и делегированных государственных полномочий;
- взаимная ответственность. При взаимодействии государственного управления и местного самоуправления их органы несут взаимообразную ответственность за свои действия друг перед другом;
- гласность. Соблюдение данного принципа гарантирует защиту прав муниципального образования посредством раскрытия информации о сущности взаимодействия с органами государственного управления.
В Федеральном законе N 131-ФЗ не говорится прямо о необходимости взаимодействия государственных и муниципальных органов. Однако усиление этого взаимодействия предполагается в связи с определением новых правовых рамок участия государственных органов в делах муниципалитетов и, наоборот, - муниципалитетов в делах государственных органов. Усиление взаимодействия, если при этом будет соблюдена установленная законом самостоятельность местного самоуправления, безусловно, позитивно скажется на осуществлении государственной политики в различных сферах и, в конечном счете, - на условиях жизни российских граждан.
Сейчас экономическая стабильность, реальный рост экономики, повышение жизненного уровня населения прямым образом связаны с совершенствованием механизма управления, использованием новых способов государственного воздействия на развитие общества. Ныне крайне важна сбалансированность централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами. Поэтому нужны скоординированные усилия всех уровней публичной власти в рамках их полномочий и с учетом возможностей каждого уровня.
Каждый уровень власти, выступая в качестве управляющего субъекта, действует "на своем поле". Но при этом его действия дополняют действия каждого другого уровня. Органы местного самоуправления, выполняя в этом отношении свои функции, участвуют в реализации федеральных и региональных программ и проектов. Вместе с тем региональные и федеральные органы государственной власти участвуют в инвестиционных программах и проектах муниципальных образований.
Огромное значение для развития и укрепления местного самоуправления имеет содействие муниципалитетам со стороны государственных органов. Это содействие оказывается, в первую очередь, путем трансфертов, т.е. выделения денежных средств из федерального и региональных бюджетов, а также методической помощи в решении вопросов местного значения, подготовки кадров муниципалитетов и др.
Характерно, что в условиях, когда местное самоуправление не в состоянии успешно решить многие назревшие проблемы социальной инфраструктуры по причинам слабости кадров, износа материальной базы, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, отсутствия у муниципальных властей организационных возможностей преодоления накопленных за многие годы проблем, государство напрямую берется за эти дела, составляя и осуществляя национальные программы действий и выделяя огромные материальные и финансовые средства для модернизации условий и способов обучения детей в школах, оснащения современным оборудованием и транспортом поликлиник и больниц, переселяя из ветхого и аварийного жилья сотен тысяч граждан и др. Разумеется, органы местного самоуправления тоже включены в реализацию этих программ, все же первое слово пока остается за органами государственной власти. Именно таким путем государство стремится вывести местное самоуправление на более высокий уровень.
Чрезвычайно важно создание при Президенте Российской Федерации Совета по развитию местного самоуправления, а при Председателе Государственной Думы - Совета по местному самоуправлению, обсуждающих насущные проблемы местной власти и вырабатывающих рекомендации, направленные на эффективное решение муниципальными органами жизненно важных для населения проблем. В качестве примера можно привести обсуждение на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ в октябре 2010 г. вопросов благоустройства территорий и повышения качества жилищно-коммунального обслуживания. По сути, это вопросы местного значения. Но положение в этой сфере - кризисное. И Президент РФ вынес на федеральный уровень обсуждение этих вопросов, чтобы лучше сочетать в их решении два начала - разумную законодательную унификацию и местную специфику, т.е. найти баланс правового регулирования отношений в важных областях муниципальной деятельности.
Эта практика еще раз подтверждает, что местные дела имеют большое значение не только для населения конкретных городов и сел, но и для государства в целом, что их нельзя жестко разграничивать, тем более, что подчас они приобретают политическую значимость. Не случайно они стали обсуждаться даже на заседаниях Президиума Государственного Совета РФ. В октябре 2010 г. Президент РФ Д.А. Медведев заявил, что "состояние коммунальной инфраструктуры у всех нас вызывает очень серьезную озабоченность. По экспертным оценкам, свой нормативный срок отслужили более 60% основных фондов коммунального хозяйства. Если сейчас этим не заняться, через 5-7 лет наступит катастрофа. Поэтому усилия, которые до сих пор предпринимались, надо радикально интенсифицировать"*(84). На федеральном уровне создан Фонд реформирования жилищно-коммунальной сферы, средства которого вместе со средствами субъектов Федерации и муниципалитетов расходуются на решение проблемы, от которой зависят быт и стандарты жизни огромного количества людей.
Такое активное и прямое участие федеральных властей в решении муниципальных дел, конечно, не случайно. Оно вызвано особыми условиями современного бытия местного самоуправления, которое только начинает идентифицироваться, входить в установленные для нее Конституцией РФ и законодательством координаты.
Для нормального взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления нужна выработка системы этих отношений. Такой развитой системы пока нет. Однако она начинает постепенно складываться. В содержание этой системы входит, конечно, финансовое и материальное участие в делах друг друга. Но не только.
Существенное значение для выстраивания делового партнерства и тесного сотрудничества имеют развитые информационные отношения между муниципальными и государственными органами, взаимное информирование по вопросам, интересующим обе стороны. Практика информационных отношений между муниципальными и государственными органами в последнее время развивается довольно заметно. Причем наибольший результат достигается там, где эти отношения строятся на современной технической основе. Характерно, что в ряде регионов ведется работа в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия". Здесь создаются системы информационного обеспечения местного самоуправления, интегрированные в региональные системы. Такое единое информационное пространство позволяет скоординировать деятельность муниципальных и региональных органов власти в предоставлении различных услуг населению, получать данные об объектах инфраструктуры и др.
Если говорить об организационно-правовых формах взаимодействия, то перспективное значение имеют договорные отношения (в том числе по вопросам организации информационных связей) между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. Такие договоры, заключенные в некоторых субъектах Федерации, имеют целью взаимосогласованную политику в предоставлении жителям муниципальных образований социальных и иных услуг (в сфере образования, здравоохранения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.).
Во многом помогают наладить взаимодействие различные организационные структуры, создаваемые при органах государственной власти субъектов Федерации. Это совместные координационные, совещательные, консультационные и другие рабочие органы. С их помощью, в частности, региональные органы оказывают методическое и организационное содействие органам местного самоуправления.
Интересен "Регламент взаимодействия органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления". Он утвержден Указом Президента Республики Татарстан в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития в регионе, налаживания взаимодействия органов исполнительной власти Республики и муниципалитетов.
В нем записано, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами исполнительной власти в отношении органов местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Республики Татарстан.
Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления осуществляется на основе принципов содействия органов исполнительной власти развитию местного самоуправления на территории Республики Татарстан, самостоятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам их компетенции, невмешательства в компетенцию друг друга, неподконтрольности органов местного самоуправления органам исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами Республики Татарстан.
Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:
оказание в пределах компетенции необходимого содействия при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий;
принятие органами исполнительной власти решений, затрагивающих интересы муниципальных образований, с учетом мнения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований;
участие органов местного самоуправления в реализации федеральных и республиканских программ, планов и отдельных мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие муниципальных образований;
осуществление органами исполнительной власти контроля за реализацией органами местного самоуправления переданных на основании законов Республики Татарстан отдельных государственных полномочий, а также за использованием представленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств в случаях, установленных законодательством;
создание совместных постоянных либо временных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, участие в их работе при условии соблюдения принципа добровольного исполнения принимаемых ими решений;
проведение органами исполнительной власти и органами местного самоуправления согласованной кадровой политики при назначении на должности руководителей территориальных органов исполнительной власти Республики Татарстан, действующих на территории соответствующих муниципальных образований, и руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан (выделено мной. - В.В.);
планирование и осуществление совместных мероприятий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
обеспечение соответствия принятых муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, законам и иным нормативным правовым актам Республики Татарстан, подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан, муниципальных правовых актов;
оказание органами исполнительной власти информационно-методической, консультативной, организационной поддержки органам местного самоуправления;
принятие соответствующих мер по обращениям органов местного самоуправления;
заключение договоров (соглашений) о взаимодействии, в том числе для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения;
в иных формах, установленных законодательством Российской Федерации и Республики Татарстан.
В целях организации взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Президент Республики Татарстан вправе:
проводить совместные совещания, создавать совместные координационные и совещательные органы с участием или привлечением к их работе представителей органов местного самоуправления, а также предлагать конкретные кандидатуры для включения в состав совместных координационных и совещательных органов;
определять ответственных лиц по организации взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в рамках реализации конкретных полномочий;
определять параметры оценки эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
выносить отдельные вопросы на обсуждение и рассмотрение совместных координационных и совещательных органов.
Президент Республики Татарстан также обеспечивает осуществление согласительных процедур в случае возникновения разногласий, спорных и конфликтных ситуаций, в том числе принимает решение об образовании согласительной комиссии в случаях и в порядке, предусмотренных Законом Республики Татарстан "О наделении муниципальных образований государственными материальными ресурсами и государственными субсидиями для решения вопросов местного значения".
Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в рамках настоящего Регламента:
направляют своих представителей для участия в работе совместных координационных и совещательных органов;
приглашают для участия в работе коллегий, совещаний, комиссий, рабочих групп руководителей либо представителей соответственно органов местного самоуправления или органов исполнительной власти;
вносят Президенту Республики Татарстан предложения по совершенствованию взаимодействия;
рассматривают взаимные обращения и информируют о принятых решениях;
запрашивают и получают друг от друга в установленном порядке необходимые информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для выполнения задач и принятия решений в соответствии с установленной компетенцией.
При необходимости, а также в целях осуществления более тесного взаимодействия между конкретным органом исполнительной власти и органом местного самоуправления может быть заключен договор (соглашение) о взаимодействии.
В договоре (соглашении) о взаимодействии между органом исполнительной власти и органом местного самоуправления устанавливается перечень полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемых сторонами по договору (соглашению), определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, ответственность сторон, срок действия договора (соглашения) и порядок продления данного срока, основания и порядок досрочного расторжения договора (соглашения), иные вопросы, связанные с исполнением положений договора (соглашения) (выделено мной. - В.В.).
Подготовка проекта договора (соглашения) осуществляется органом исполнительной власти и органом местного самоуправления, являющимися сторонами договора (соглашения).
Договор (соглашение) подписывается руководителем органа исполнительной власти и главой муниципального образования.
Руководители органов исполнительной власти Республики Татарстан до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа исполнительной власти Республики Татарстан согласовывают кандидатуру с главой муниципального образования, на территории которого действует соответствующий территориальный орган.
В случае отказа в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан вновь предлагает кандидатуру на указанную должность.
В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан принимает решение о назначении руководителя территориального органа исполнительной власти Республики Татарстан либо о представлении его к назначению в установленном порядке (выделено мной. - В.В.).
О несогласовании кандидатуры руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует Президента Республики Татарстан и Премьер-министра Республики Татарстан (Кабинет Министров Республики Татарстан).
В целях осуществления согласованного взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в конкретных сферах деятельности (отраслях) органы местного самоуправления вправе определить (определяют) аналогичный порядок предварительного согласования кандидатур на должности руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан с руководителями органов исполнительной власти соответствующей отраслевой компетенции (выделено мной. - В.В.).
Проекты решений органов исполнительной власти Республики, затрагивающих интересы муниципальных образований, направляются руководителем органа исполнительной власти главам соответствующих муниципальных образований.
Главы указанных муниципальных образований вправе в месячный либо в иной установленный срок со дня получения проекта решения внести к нему свои предложения и замечания, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующим органом исполнительной власти.
В случае несогласия с внесенными предложениями и замечаниями по проекту решения о возникших разногласиях руководитель органа исполнительной власти информирует соответственно Президента Республики Татарстан или Кабинет Министров Республики Татарстан.
Органы исполнительной власти вправе привлекать по согласованию представителей органов местного самоуправления для участия в работе создаваемых ими рабочих групп, комиссий и экспертных советов по подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан.
Органы исполнительной власти о принятых ими решениях информируют органы местного самоуправления путем направления им копий соответствующих правовых актов в установленном порядке.
Органам местного самоуправления рекомендуется по вопросам, требующим согласованных действий или взаимодействия с органами исполнительной власти, информировать их о подготовке соответствующих решений и направлять им копии принятых решений в установленном порядке.
В случаях если для решения вопросов местного значения необходимо получение информации, заключений, экспертиз от органов исполнительной власти, заинтересованный орган местного самоуправления обращается с запросом в соответствующий орган исполнительной власти. Срок получения необходимой информации указывается в запросе.
В случаях если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, орган исполнительной власти, получивший запрос, в пятидневный срок с даты получения запроса согласовывает с органом местного самоуправления, направившим запрос, срок предоставления информации.
В предоставлении информации может быть отказано только в случаях, установленных законом.
Совместные координационные и совещательные органы образуются заинтересованными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также по решению Президента Республики Татарстан для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Совместные координационные и совещательные органы могут создаваться при главах муниципальных районов или городских округов Республики Татарстан.
В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (по согласованию). В их состав также могут включаться депутаты Государственного Совета Республики Татарстан, представительных органов муниципальных образований, научных организаций, общественных объединений, которые имеют право совещательного голоса при принятии решений.
Обращения органов местного самоуправления к органам исполнительной власти подлежат рассмотрению в установленные законодательством сроки.
О принятых мерах по обращениям органов местного самоуправления руководитель органа исполнительной власти в письменной форме уведомляет орган местного самоуправления, направивший обращение.
При необходимости могут разрабатываться регламенты взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления при осуществлении ими согласованных действий в определенной сфере деятельности, в том числе по отдельным вопросам государственного управления, включая образование совместных координационных и совещательных органов, которые по согласованию с органами местного самоуправления утверждаются нормативно-правовыми актами Кабинета Министров Республики Татарстан.
Особо важные вопросы осуществления взаимодействия в рамках настоящего Регламента, в том числе разногласия, возникшие в процессе взаимодействия, по которым органами исполнительной власти и органами местного самоуправления не достигнуто согласия, рассматриваются Советом глав муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан.
В этом обширном Регламенте, в сущности, обозначены почти все возможные формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Он достаточно конкретен и в целом соответствует действующему законодательству. Интересны и перспективны предусмотренные в Регламенте договоры между муниципалитетами и органами исполнительной власти Республики, предусматривающие права, обязанности и ответственность сторон, срок действия договора, порядок его расторжения и т.д. Такие договоры "по вертикали" существенно организуют совместные действия разных уровней органов с особым правовым положением каждого. Чрезвычайно важна система информационных связей и согласование действий, затрагивающих компетенцию республиканских и местных органов. Она позволяет реально контролировать их усилия в областях и сферах, где присутствует взаимный интерес. Однако обращают на себя внимание две позиции документа.
Одна из них касается согласования с органами местного самоуправления назначения региональными властями руководителей территориальных органов исполнительной власти Республики Татарстан. Это весьма прогрессивная норма, направленная на исправление ситуации, когда действия подразделений региональных госструктур, создаваемых в границах муниципальных образований, рассогласованы с усилиями органов местного самоуправления. Согласно Регламенту условием такого рода согласования должно быть "симметричное" согласование кандидатур на должности руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов (так в Татарстане называют местную администрацию) муниципальных районов и городских округов с руководителями республиканских государственных органов соответствующей отраслевой компетенции.
Это ни в какой мере не соответствует Федеральному закону N 131-ФЗ, согласно ч. 7 ст. 37 которого структура местной администрации, в которую входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы, утверждается представительным органом муниципального образования без всякого согласования с иными, в том числе региональными, структурами муниципальной власти. Европейская хартия местного самоуправления указывает (ст. 6), что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
Указанная норма Регламента - не случайное отступление от федерального законодательства. Это тенденция. Негодная, но все отчетливее проявляющаяся не только на практике, но и в самом федеральном законодательстве. Дело в том, что Федеральный закон N 131-ФЗ вопреки своей ст. 7 в другой статье, а именно в ст. 37, внес новацию в порядок образования местной администрации, предусматривающие институциональную возможность органов государственной власти субъектов Федерации воздействовать на подбор руководителей местной администрации. Действуя в духе этой новации, авторы Татарстанского Регламента решили пойти дальше. Органы региональной власти получили возможность влиять на подбор не только руководителей администрации, но и руководителей отраслевых и функциональных органов местной власти. По сути, возрождается практика местных Советов, когда надо было обязательно согласовывать назначение руководителей отделов и управлений исполкомов если не с вышестоящими отраслевыми государственными органами, то с райкомами и горкомами КПСС.
Взаимоотношения органов Государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального права выделяется три базовые модели взаимодействия.
Модель партнерства? была обоснована в XIX в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели -это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества.Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России./ А.А. Шлихтер - М., 2009 - 98с
Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, по аналогии с теорией о государстве всеобщего благоденствия.
Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. ?Отмеченное противоречие, т.е. единство и?борьба? центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо?.
Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политическо - экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.
С учетом изложенного выше?модель партнерства? может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение, к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.
Модели партнерства обычно противопоставляется?агентская модель?. В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг.
Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным, обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления. Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров и позволяет снизить содержание местных служб. Так, три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах.
Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. ?Агентская модель? дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.
Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных основ. Соответственно, возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест, и ее называют?моделью взаимозависимости?.
Обосновывая эту модель, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый Т. Бирн, отмечающий, что в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры.Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России./ А.А. Шлихтер - М., 2009 - 132с
Правительство контролирует парламент, поэтому оно способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы в свою очередь обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.
Таким образом, ?модель взаимозависимости? является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям, которые получили в юридической науке наименование структурно-функциональных связей. Вполне очевидно, что исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления взаимоотношения между их органами будут осуществляться:
- 1) сверху вниз;
- 2) снизу вверх;
- 3) по горизонтали.
Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:
- 1) субординационные - упорядочение сверху вниз, т.е. от вышестоящего уровня власти к нижестоящему. Субординационные связи возникают прежде всего при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;
- 2) реординационные - упорядочение снизу вверх, т.е. от нижестоящего уровня власти к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;
- 3) координационные - упорядочение на одном уровне, т.е. между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по осуществлению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, можно сделать вывод, что во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.
Закон о местном самоуправлении определяет основные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в отношении местного самоуправления. В отношении федеральных органов государственной власти закон закрепляет четыре вида полномочий:
- - определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;
- - правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления. Это регулирование может осуществляться по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения;
- - правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Здесь также речь идет о детализации процедур реализации вопросов местного значения прежде всего в отраслевых нормативных актах;
- - правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Данное полномочие заключается в принятии нормативных актов, регулирующих реализацию органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Закон о местном самоуправлении также допускает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Однако это возможно лишь только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. При этом действующим законодательством предусмотрен только один случай осуществления контроля органов государственной власти за органами местного самоуправления - контроль при реализации последними отдельных государственных полномочий.
Что же касается полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении местного самоуправления, то они в целом аналогичны изложенным выше. Следует отметить, что, во-первых, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления ограничиваются ведением субъектов, их полномочиями совместного ведения с Российской Федерацией и пределами, установленными федеральными законами; во-вторых, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится лишь постольку, поскольку это допускается Законом о местном самоуправлении. В частности, органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделять городские поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); изменять границы муниципальных образований (ч. 1 ст. 12); передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия (ч. 2 ст. 19); определять наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч. 3 ст. 34); определять дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37); устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 2 ст. 58); определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст. 63) и т.д.
В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется сразу по многим направлениям. В связи с этим структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. Можно выделить следующие основные формы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления:
- 1. правовое государственное регулирование местного самоуправления;
- 2. информационное обеспечение местного самоуправления, в том числе ознакомление органов местного самоуправления с проектам нормативных правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления;
- 3. обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам;
- 4. реализация представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;
- 5. участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления и назначении должностных лиц местного самоуправления в случаях, установленных законом;
- 6. участие государственных должностных лиц в заседаниях представительных органов местного самоуправления;
- 7. создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов как временных, так и постоянно действующих;
- 8. совместная реализация органами государственной власти и местного самоуправления различных программ, в том числе их совместное финансирование;
- 9. реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
- 10. временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти;
- 11. контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления;
- 12. отмена судами незаконных действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, органы государственного управления и органы местного самоуправления можно рассматривать как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.
Местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти РФ, отнюдь не исключается из процесса управления государством в целом. Систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Гражданин государства в первую очередь житель, и лишь потом участник политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти.
В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управляющими структурами.
Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Данное взаимодействие строится на определенных принципах, которые определяют следующее: какими должны быть взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления; какой должна быть модель поведения в отношениях этих органов друг с другом; какие идеи должны лежать в их основе.
Сложность проблемы заключается в необходимости различить принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, и те принципы, на основе которых должны быть организованы их взаимоотношения. Здесь есть определенная тождественность, но есть и различия.
Принципы взаимоотношений производны от первых, органически связаны с ними, но вместе с тем обладают собственной спецификой, собственным содержанием. Их особенность в том, что они проявляются в процессе взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления. Собственно говоря, их задача заключается в том, чтобы обеспечить из всего многообразия возможных взаимоотношений именно взаимодействие как необходимое условие оптимизации и повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти, к которым и относятся органы государственной власти и местного самоуправления.
Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
1. Принцип законности . Он, безусловно, является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственного и муниципального управления . Только при неукоснительном соблюдении данного принципа можно реально говорить о правовом управлении. Такая деятельность возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Принцип целесообразности . Вторым по значимости принципом взаимодействия является принцип целесообразности. Вполне естественно, что любые взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на реализацию общегосударственных целей. Этот принцип включает в себя и выделяемый в некоторых нормативных актах принцип соблюдения общегосударственных интересов, относясь к нему как общее к частному. Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, например, при необоснованной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые они не могут успешно реализовывать, должно являться основанием для отмены соответствующих законодательных актов и соглашений.
3. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции . Органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения, без вмешательства других органов. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции не исключает, однако, контроль со стороны других органов за их деятельностью.
Самостоятельность органов государственной власти и местного самоуправления означает их юридическую, организационную и финансовую самостоятельность. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают решения, обеспечивают контроль за их выполнением.
4. Принцип равноправия органов государственной власти и местного самоуправления. Сущность этого принципа заключается в том, что: во-первых, органы государственной власти и местного самоуправления вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; во-вторых, органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой. Обеспечение этого принципа позволит минимизировать различия в определении объема полномочий каждого отдельного муниципального образования.
Таким образом, равноправие предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей местного сообщества и возможность приобретать и осуществлять один и тот же объем полномочий при их разграничении. Равноправие муниципальных образований - это ни что иное, как создание режима их равных правовых, организационных и финансовых возможностей.
5. Принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований . Данный принцип нацелен на создание таких условий, при которых осуществление полномочий одним муниципальным образование простирается лишь до той границы, от которой начинается осуществление полномочий другим муниципальным образованием. Практика применения данного принципа будет выступать специфическим индикатором, определяющим степень свободы и защищенности муниципальных образований.
6. Принцип согласования интересов . Соблюдение принципа согласования интересов субъекта Федерации и интересов муниципального образования сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать нормальному функционированию как органов государственной власти субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления, реализации их полномочий. Указанный принцип в наибольшей степени из всех принципов подвержен правовому регулированию и на его основе может быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только добровольное согласие участников отношений.
Семантика слова «согласовать» означает обсудить, выработать единое мнение о чем-либо, получить согласие на что-нибудь. Закрепление такого единства и согласия правовыми средствами, будет способствовать эффективной совместной деятельности государственных органов, т. е. их взаимодействию.
На практике это достигается путем информирования друг друга о планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а также путем координации - согласования планов, действий государственных органов и их структурных подразделений ради решения общих задач. Для осуществления этих функций органы государственной власти и местного самоуправления создают специальные согласительные или координационные комиссии, либо сами берут на себя их осуществление. И наконец, важную роль играет контроль за ходом выполнения согласованных мероприятий, в ходе которого дается оценка проделанному и устанавливается соответствие выполненного принятым решениям и достигнутым соглашениям. По результатам контроля устраняются отклонения от заданного состояния или корректируется решение, определяющее это состояние.
7. Принцип обеспеченности ресурсами . Он направлен прежде всего на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для реализации возложенных на эти органы полномочий, как переданных им государственных, так и относящихся к предметам их ведения. Данный принцип обычно закрепляется во всех законах субъектов Федерации о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Имеется он и в проекте Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации». При этом следует иметь в виду, что речь должна вестись не только о выделении необходимых финансовых ресурсов, но и о наличии иных ресурсов: материальных, человеческих, правовых и т. д.
8. Принцип взаимной ответственности . Во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления речь должна вестись не только об ответственности органов местного самоуправления перед государственными, но и об ответственности самих государственных органов.
9. Принцип гласности . Принцип гласности заключения договоров, соглашений означает гарантию защищенности прав муниципального образования, поскольку полноценная информация обеспечивает невозможность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и ответственность установленную в договорном порядке.
Представляется, что в целях повышения эффективности государственного и муниципального управления эти принципы должны быть закреплены на законодательном уровне.
Принципы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления являются, как уже отмечалось выше, основой, на которой должны строиться все взаимоотношения между данными органами, правовые формы и механизмы их взаимодействия. В то же время при отсутствии конкретных норм органы государственной власти и местного самоуправления должны руководствоваться общими принципами.