Сущность и конституционные основы народовластия. Конституционно-правовые принципы народовластия в россии Сущность и конституционные основы народовластия
В РФ единственный источник власти - народ.
Народовластие - волеизъявление народа в управлении государством непосредственно или через представителей, которое осуществляется свободно народом, но в соответствии с требованиями закона, его суверенной волей и интересами государства. В РФ власть легитимируется и контролируется народом, гражданами РФ.
Элементы народовластия в РФ: 1) коллективный субъект - граждане РФ; 2) объект - власть.
Формы народовластия.: 1) непосредственная (прямая) демократия; 2) представительная (косвенная) демократия.
Непосредственное народовластие - это прямое волеизъявление народа или его части по разрешению важнейших для государства вопросов ре-гулирования общественной жизни.
Виды непосредственной демократии: 1) референдум; 2) выборы; 3) мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. п.;. 4) народная правотворческая инициатива в органы местного самоуправления, инициатива граждан по проведению референдума; 5) индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления.
Высшие формы непосредственной демократии: референдум и выборы. Конституционные гарантии народовластия - выборы в РФ проводятся на основе: 1) всеобщего; 2) равного; 3) тайного голосования.
В зависимости от содержания института институты прямой демократии могут быть: 1) способами принятия обязательного и окончательного
решения (свободные выборы, референдум); 2) формами выражения народного мнения, имеющими консультативное, но необязательное значение для принятия решения органами власти (митинги, демонстрации, обсуждение проекта закона и т. д.
Представительная демократия (народовластие) - это осуществление власти народом через представительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Органы представительной демократии:
высшие коллегиальные органы законодательной власти (Государственная Дума ФС РФ, парламенты субъектов РФ, городские думы и т. д.);
единоличные органы (Президент РФ, президенты республик в составе РФ, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т. д.).
В зависимости от непосредственности волеизъявления граждан и влияния его на управление властью в формировании органов власти выделяются пред-ставительства народа различных степеней: 1) органы, прямо избираемые народом (Государственная Дума, Президент РФ и др.); 2) органы, образуемые представительными органами первой степени (Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека); 3) органы, формируемые представительными органами второй степени (Счетная палата и др.) и т. д.
Формы косвенного народовластия: 1) обсуждение проектов законов и других важнейших вопросов общественной жизни государства; 2) народная правотворческая инициатива в законодательные органы РФ; 3) участие граждан в управлении обществом через органы местного самоуправления, общественные организации, сходы и собрания граждан; 4) индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления по всем вопросам.
ческой политики, ограничение монополий в экономической деятельности, производстве.
Социальные гарантии в РФ устанавливаются в целях обеспечения в РФ общественного благополучия, благосостояния граждан РФ. В связи с этим РФ гарантирует выплату социального содержания нуждающимся членам общества в силу их состояния здоровья и материальной обеспеченности. Социальное содержание в виде установленных федеральными законами пособий и иных выплат может предоставляться как работающим гражданам, так и не работающим (если отсутствие работы у лица связано с безработицей, болезнью, инвалидностью, вдовством, старостью и т. д.).
Социальные пособия могут быть: 1) по временной нетрудоспособности; 2) по безработице; 3) семьям, имеющим детей; 4) по беременности и родам.
Социальная сущность российского государства напрямую связана с правом каждого на социальное обеспечение.
Государственное социальное обеспечение - установленные федеральным законодательством РФ в целях осуществления заботы государства о гражда-нах государственные пенсии и социальные пособия.
Социальные выплаты устанавливаются для следующих категорий граждан: 1) пенсионеры (по достижении мужчинами 60 лет, а женщинами - 55 лет); 2) нетрудоспособные (временно или постоянно), инвалиды и т. д.; 3) потерявшие кормильца; 4) имеющие детей и др.
Невмешательство РФ в экономические отношения страны не означает полной свободы субъектов рыночных отношений. Конкуренция должна быть здоровой, запрещается установление в той или иной экономической сфере монополий, государство не должно оказывать поддержку какому бы то ни было субъекту экономических отношений, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
ния, что обеспечивает реализацию принципа многопартийности в РФ.
Идеологическое многообразие включает в себя: 1) свободу идей и убеждений граждан; 2) политический плюрализм и свободу политических организаций; 3) религиозную свободу.
Свобода идей и взглядов граждан РФ выражается во всеобщем праве самостоятельно определять свое мировоззрение и недопустимости устанавливать какие-либо ограничения в зависимости от этих идей и взглядов.
Политическое многообразие (плюрализм) -
наличие разнообразных направлений в практической политической деятельности в государстве, выраженное в агитации за или против определенных течений, программ, законопроектов и т. п. в политической жизни, за или против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов, выносимых на референдумы, и т. д. "3*
В настоящее время совокупность политических "*"" партий России представлена значительным числом политических партий и политических объединений, преследующих различные цели. Политическое многообразие предполагает свободу граждан в выборе формы участия в политической жизни страны. Все граждане РФ вправе: 1) создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями; 2) вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии; 3) участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами; 4) беспрепятственно выходить из политических партий.
Религиозная свобода предполагает право граждан исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.
В любом действительно правовом государстве единственный источник власти это народ. Согласно ст. 3 Конституции России, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В Российской Федерации власть легитимируется и контролируется народом, гражданами России.
Народовластие - волеизъявление народа в управлении государством непосредственно или через представителей, которое осуществляется свободно народом, но в соответствии с требованиями закона, его суверенной волей и интересами государства.
Если говорить о составляющих народовластия в РФ, то можно назвать такие ее элементы как: 1) коллективный субъект - граждане РФ;
2) объект - власть.
Доктрина народного суверенитета была разработана в XVIII в. французским мыслителем Руссо, называвшим суверена ни чем иным, как коллективным существом, образуемым изчастных лиц, в совокупности получивших имя народа.
Суть народного суверенитета заключается в верховенстве народа в государстве. При этом народ рассматривается как единственный законный и правомерный носитель верховной власти или как источник государственного суверенитета.
Народный суверенитет является антагонистом суверенитета монарха, при котором монарх рассматривается не как член народа, а как индивидуальная личность - носитель суверенной (абсолютистской, самодержавной) государственной власти. Понятия народного суверенитета и государственного суверенитета также различны, но не противопоставлены друг другу, поскольку в первом случае раскрывается вопрос о высшей власти в государстве, а во втором - вопрос о верховности власти самого государства.В настоящее время доктрина народного суверенитета признана мировым сообществом, что нашло, в частности, своё отражение в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой воля народа должна быть основой власти правительства и находить своё выражение в периодических и нефальсифицированных выборах при всеобщем и равномизбирательном праве и свободном голосовании. Также доктрина народного суверенитета нашла своё выражение в праве народов на неотъемлемый суверенитет над их естественными богатствами и в иных формах.
Местное самоуправление (ст. 12 Конституции в РФ) относится к числу важнейших проявлений демократизма государства и представляет собой право и способность населения муниципальных образований (городских, сельских поселений и других территорий) осуществлять в рамках закона самостоятельно, под свою ответственность и в собственных интересах решение вопросов местного значения, его органы не входят в систему органов государственной власти.
Формы народовластия:
1) непосредственная (прямая) демократия;
2) представительная (косвенная) демократия.
Непосредственное народовластие - это прямое волеизъявление народа или его части по разрешению важнейших для государства вопросов регулирования общественной жизни.
Виды непосредственной демократии :
1) референдум;
2) выборы;
3) мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. п.;
4) народная правотворческая инициатива в органы местного самоуправления, инициатива граждан по проведению референдума;
5) индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления.
Высшие формы непосредственной демократии: референдум и выборы. Конституционные гарантии народовластия - выборы в РФ проводятся на основе:
1) всеобщего;
2) равного;
3) прямого;
4) свободного;
В зависимости от содержания институты прямой демократии могут быть:
♦ способ принятия обязательного и окончательного решения (свободные выборы, референдум);
♦ формами выражения народного мнения, имеющими консультативное, но необязательное значение для принятия решения органами власти (митинги, демонстрации, обсуждение проекта закона и т. д.
Представительная демократия (народовластие) - это осуществление власти народом через представительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Органы представительной демократии:
◊ высшие коллегиальные органы законодательной власти (Государственная Дума ФС РФ, парламенты субъектов РФ, городские думы и т. д.);
◊ единоличные органы (Президент РФ, президенты республик в составе РФ, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т. д.).
В зависимости от непосредственности волеизъявления граждан и влияния его на управление властью в формировании органов власти выделяются представительства народа различных степеней: 1) органы, прямо избираемые народом (Государственная Дума, Президент РФ и др.); 2) органы, образуемые представительными органами первой степени (Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека); 3) органы, формируемые представительными органами второй степени (Счетная палата и др.) и т. д.
Формы косвенного народовластия; 1) обсуждение проектов законов и других важнейших вопросов общественной жизни государства; 2) народная правотворческая инициатива в законодательные органы РФ; 3) участие граждан в управлении обществом через органы местного самоуправления, общественные организации, сходы и собрания граждан; 4) индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления по всем вопросам.
Высшим непосредственным выражением власти народа наряду со свободными выборами является референдум.
Референдум - это способ принятия гражданами решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни путем всеобщего голосования.
В зависимости от времени проведения референдумы делятся на:
1) превентивный (дозаконодательный);
2) утверждающий (послезаконодательный).
По порядку проведения могут быть референдумы:
1) обязательные;
2) факультативные.
Виды референдума в зависимости от территории :
Всероссийский референдум (он проводится по вопросам общефедерального значения на основании решения Президента РФ);
Референдум субъекта РФ (он проводится по вопросам ведения соответствующего субъекта РФ или совместного ведения РФ и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ и федеральным законом);
Местный референдум (он проводится по вопросам местного значения, находящимся в ведении органов местного самоуправления).
Особенностью референдума РФ является то, что он проводится по особо важным вопросам для государства (принятие новой Конституции).
Порядок проведения всероссийского референдума устанавливается ФКЗ от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (с изменениями от 27 сентября 2002 г.).
Вопросы, вынесенные на референдум РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Особенностью всероссийского референдума является то, что он проводится на всей территории РФ. В РФ принимают участие все граждане РФ независимо от места их постоянного жительства, включая граждан РФ, находящихся за границей, но не утративших гражданство РФ, достигшие возраста 18 лет.
Инициатива проведения референдума принадлежит:
1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;
2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации;
3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.
2. Инициатива проведения референдума, принадлежащая гражданам Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи, не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Не допускается проведение всероссийского референдума в случае введения военного или чрезвычайного положения на всей территории РФ на весь период такого положения, а также в течение 3 месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Принципы проведения всероссийского референдума:
1) добровольность;
2) всеобщность;
3) равенство права всех граждан РФ на участие в референдуме;
4) волеизъявление граждан должно быть прямым на референдуме;
Никто не может быть лишен этого права. Не имеют права участвовать в референдуме РФ только граждане, признанные судом недееспособными, или те, в отношении которых вступил в силу приговор суда с наказанием в виде лишения свободы. Голосование на референдуме РФ осуществляется гражданами лично. Не допускается влияние на участников референдума со стороны кого бы то ни было, а также контроль за волеизъявлением гражданина.
Исключается проведение референдума:
a) в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ, и в течение трех месяцев после их отмены;
b) повторно в течение года после дня официального: обнародования результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.
Политический плюрализм (от лат."pluralis"-множественный) - многообразие и свободная конкуренция политических идей, мыслей, партий, предотвращающие монополизацию общества и власти с помощью различного рода политических противовесов.
Необходимыми, но недостаточными условиями для существования политического плюрализма являются свобода слова и свобода СМИ, многопартийная система, политическая оппозиция, свободные выборы, парламентаризм, независимые от государства общественные организации.
Важнейшее требование плюрализма - создание в политике и обществе различного рода сдержек и противовесов, уравнивающих влияние наиболее мощных политических сил и позволяющих контролировать власть. В области политических институтов идея сдержек и противовесов проявляется прежде всего в разделении законодательной, исполнительной, судебной и информационной властей в государстве, в открытом соперничестве правящей партии и оппозиции и т.д.
Политический плюрализм базируется на наличии у подавляющего большинства граждан, представляющих их партий и других организаций консенсуса, согласия в области основополагающих политических ценностей - общей заинтересованности в сохранении и укреплении государства, признании демократических правил игры, включающих честное соперничество в борьбе за власть, терпимость к оппозиции, уважение закона, решений большинства, прав человека, а также автономии и права меньшинства на собственное мнение и его свободное отстаивание в рамках закона, отказ от антиконституционного использования силы для решения спорных вопросов и т.д.
Политический плюрализм - это признание множественности социальных интересов и способов их выражения в политике.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ НАРОДОВЛАСТИЯ Согласно статье 3 Конституции РФ единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Народный суверенитет как верховная власть народа предполагает подчинение поведения отдельных людей воле всего народа. Следовательно, воля народа является одним из наиболее существенных признаков, характеризующих суверенную власть народа. Осуществление суверенитета народа по своему содержанию означает не что иное, как реализацию принадлежащей народу всей полноты власти.
Воля народа является сложной категорией, проявляясь во всех формах общественного сознания: политической идеологии, правосознании, морали и тд. Воля народа получает свое проявление во всей совокупной общественной деятельности, каких бы сторон жизни общества она ни касалась; в сложной совокупности общественных стремлений, требований, настроении, запросов народных масс; в общественном мнении и многих иных формах. Поскольку общенародная воля является элементом общественного сознания, ее не следует рассматривать как арифметическую сумму воли всех членов общества. Общенародная воля представляет собой качественную характеристику целенаправленной деятельности общества, вытекающую из интересов всего народа в целом. Разумеется, в ряде случаев она может и не совпадать с интересами и волей отдельных индивидов.
Воля народа, выраженная в юридически релевантных формах, является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти. В силу естественного права, заложенного в понятие народного суверенитета, народ вправе оказать сопротивление любой попытке насильственного свержения конституционного строя. Чтобы поставить преграду попыткам узурпации власти и ущемления воли народа, Конституция России провозглашает: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3). В этой норме заложена гарантия против возврата к тоталитаризму, установлению единоличной диктатуры.
Важнейшей формой, в которой объективируется воля народа, является осуществление политической власти. Воля народа, объективированная как власть народа, получает особым образом организованные формы своего выражения.
Суверенная воля народа может быть выражена в двух основных формах:
- непосредственно;
- в представительных формах.
Одним из определяющих, обязательных признаков конституционного государства является его демократический характер. В юридической науке демократия рассматривается с разных сторон: как форма государства, политический режим, общественно-политическая демократия, политический процесс, движение и др. Перечисленные подходы не противоречат, а, скорее, дополняют друг друга раскрывая разные стороны этого многогранного явления.
Только наличие в обществе и государстве всех этих многочисленных граней демократии обеспечивает их движение к достижению идеала демократии как народовластия, в основе которого лежат выработанные и общепризнанные мировой цивилизацией ценности.
Становление демократии как правовой категории связано с появлением конституций XVII-XIX вв., которые содержали идею равенства, провозглашали свободы и политические права, устанавливали известное ограничение прав высших органов власти по принципу разделения властей. Тем самым они закладывали основы нового демократического социально-политического строя.
В переводе с древнегреческого демократия дословно переводится как народовластие (власть, воля народа). Это наиболее распространенное понимание демократии. Для рассмотрения содержания категории «демократия» нужно выяснить содержание понятий «народ» и «власть».
Первым составным элементом народовластия является народ. В советский период истории России единственно верным в отечественной науке признавалось марксистско-ленинское понимание народа как совокупности трудящихся. Приведенная концепция имела ярко выраженный классовый характер, служила идеологическим обоснованием сначала юридического, а только потом фактического ограничения прав и свобод отдельных категорий граждан.
166 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации
В современной российской юридической литературе категория «народ» включает всю совокупность граждан данного государства.
В конституционной теории западных стран категория «народ» фактически отождествляется с категорией «нация». Соотношение понятий «народ» и «нация» - проблема, которая в науке не решена и не имеет однозначного ответа и сегодня. Если народ - совокупность граждан, то нация - историческая совокупность людей, складывающаяся в процессе формирования общности их территориальных, экономических связей, литературы, языка, некоторых особенностей культуры и характера. Следовательно, в многонациональном государстве категории «народ» и «нация» отождествлять нельзя. Основания для такого отождествления возможны только в однонациональном государстве.
Категорию «народ» следует отличать от понятия «население», которое включает в себя не только граждан определенного государства, но и других лиц, проживающих на его территории (иностранцев, лиц без гражданства).
Понятие «народ» довольно часто используется в сочетании с понятием «общество». До XVIII в. понятия «общество» и «государство» рассматривались как взаимозаменяемые. Так, Дж. Локк, Ж. Ж. Руссо в своих работах рассматривали их как тождественные. Переход от феодализма к буржуазному строю сопровождался формированием различий между обществом и государством. Общество представляет совокупность людей и их объединений, соединенных между собой взаимодействием, обменом и властью. Понятие «общество» совладает с понятием «население государства».
В последние 15 лет в политологической и юридической литературе получило распространение понятие «гражданское общество».
Гражданское общество - это система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации индивидов и их групп, защиту их прав и свобод. Гражданское общество охватывает социально-экономические отношения и институты (формы собственности, принципы управления экономикой), организацию и деятельность общественных объединений, сферу образования, науку, культуру, семью. Некоторые сферы отношений гражданского общества закрыты для властного вмешательства государства и не подлежат правовому регулированию.
§ 3.-Конституционные основы народовластия167
Гражданское общество и демократия находятся в тесном единстве, обусловленном прежде всего тем, что реальная демократия невозможна без гражданского общества, а гражданское общество возможно при наличии демократии. Гражданское общество обеспечивает получение государством достоверной информации о стремлениях и желаниях граждан; защищает их законные права и интересы от произвола властей; прививает своим членам нормы гражданского поведения. Результатом такого взаимодействия является консолидация институтов демократии.
Вторым составным элементом народовластия является власть. Именно власть способствует организации индивидов в народ, общество. Власть - волевое общественное отношение, в котором имеются два субъекта, обладающие неравными по объему правами и обязанностями. Обязательный признак властных отношений - превалирование одной воли. Обладатель превалирующей воли побуждает второй, пассивный субъект к совершению определенных действий. Следовательно, властные отношения всегда имеют субординационный характер. Вместе с тем обладатель превалирующей воли должен считаться с теми, кто является объектом власти. Поэтому во властных отношениях, несмотря на их субординационный характер, должны учитываться интересы всех субъектов властеотношений: и тех, кто принимает решение, и тех, кто им подчиняется. Эта общая характеристика власти может быть распространена на все ее разновидности.
Власть народа в Российской Федерации реализуется посредством публичной власти (государственной и местного самоуправления) и общественной власти.
Государственную власть от имени народа осуществляет суверенное Российское государство через систему органов государственной власти в Российской Федерации. Методами осуществления государственной власти являются убеждение, поощрение и государственное принуждение.
Специфика муниципальной власти заключается в ее государственно-общественном характере. Важнейшими признаками государственной власти, свойственными местному самоуправлению, являются: право принятия нормативных актов, исполнение которых на территории муниципального образования обеспечивается возможностью применения государственного принуждения; право самостоятельного формирования бюджета и сбора местных налогов; наличие особого слоя людей, профес-
168 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации
сионально занимающихся управлением; наличие территории, изменение границ которой возможно с учетом мнения населения соответствующей территории.
Общественный характер местного самоуправления характеризует то, что структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между ними определяются местным сообществом самостоятельно: значительная часть вопросов местного значения решается посредством институтов непосредственной демократии; важной организационно-правовой формой осуществления местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление: в ситуациях, предусмотренных уставом муниципального образования, функции представительного органа местного самоуправления может выполнить собрание (сход) граждан.
Общественной власть реализуется через общественные объединения и группы граждан как средство их самоорганизации. Основным методом реализации общественной власти является метод убеждения и добровольного подчинения предписаниям общественных объединений.
Содержанием демократии как народовластия является совокупность нравственных» политических, правовых ценностей. Ценности, разделяемые обществом, представляют собой убеждения лютей относительно целей, к которым они должны стремиться, и основных средств их достижения. К числу таких ценностей следует отнести; принятие решений большинством при уважении прав меньшинства; свобода и политические права личности; равенство индивидов; сочетание прав человека с интересами государства и общества. Эти европейские по происхождению ценности имеют цивилизованное начало. В них воплощены нравственные представления людей о характере взаимоотношений в демократическом государстве и обществе. Они являются основой демократического политического мировоззрения, политического процесса, политического режима и составляют политическую ценность. Эти нравственные и политические ценности воплощены в конституциях современных демократических государств, в том числе и России, и подучили международное применение.
Составляющие содержание демократии нравственные, политические, правовые ценности реализуются через определенный механизм управления, который представляет собой совокупность институтов, процедур, направленных на агрегацию боль-
3. Конституционные основы народовластия169
шинством народа предпочтений индивидов в групповое решение. Демократия как система ценностей реализуется посредством таких основ конституционного строя, как плюрализм, выборность, верховенство закона, и прежде всего конституции, разделение властей. Перечень данных институтов позволяет их охарактеризовать как небюрократические, ненасильственные.
Демократия как народовластие имеет две формы реализации: непосредственную и представительную.
Исторически первой возникла непосредствен ноя демократия. Демократия называется прямой {непосредственной), если граждане непосредственно участвуют в управлении делами государства, общества, местного сообщества. Примерами преимущественно непосредственной демократии являются античная демократия, а также демократия в Древнем Новгороде и ряде других городов-государств, в которых граждане непосредственно участвовали в принятии важных государственных и местных решений.
Концепция непосредственной демократии предполагает, что воля народа и государственная власть, власть местного сообщества должны быть идентичны, что сам народ должен непосредственно участвовать в осуществлений власти, как государственной (в рамках всего государства или субъекта федерации), так и общественной (в рамках общественного объединения), и местном самоуправлении. Представительные органы должны быть подконтрольны гражданам.
По мнению сторонников непосредственной демократии, ее преимущества состоят в том, что она дает больше возможностей для выражения воли и интересов народа по сравнению с представительной демократией; обеспечивает прочную легитимацию власти, преодоление политического отчуждения граждан; расширяет за счет участия многих людей интеллектуальный потенциал политических решений; развивает общественную активность населения; способствует свободной самореализации и самоутверждению личности, ее развитию в целом; обеспечивает эффективный контроль за политическими институтами и должностными лицами; предотвращает злоупотребления властью, отрыв правящей элиты от народа, бюрократизацию чиновничества.
Вместе с тем сторонники представительной демократии отмечают слабые стороны непосредственной демократии: низкую эффективность принимаемых решений вследствие недостаточной компетентности, неконтролируемое™ и безответственности населения; повышение опасности возникновения тоталита-
170 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации
К числу институтов непосредственной демократии на современном этапе развития общества относятся: референдум; выборы; всенародные региональные и местные обсуждения; наказы избирателей; отчеты депутатов перед избирателями; досрочный отзыв депутата избирателями; сельские сходы; собрания граждан по месту жительства; обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления; петиции; собрания и публичные манифестации.
Осуществление власти только посредством непосредственной демократии в современном мире нереально. Во-первых, прямое народовластие в обширных по территории государствах невозможно- В современных государствах народ представляет многомиллионную массу, которая не в состоянии совершать юридические действия без помощи других органов. Во-вторых, народ в своей массе совершенно лишен возможности разрабатывать и обсуждать законы. Для этого требуется напряженная работа, законодательный опыт и подготовка, и только специально выбранные представители могут с успехом осилить громадную возложенную на них работу.
Представительная демократия означает осуществление власти народом через демократически избранных представителей и представительные органы. В основе представительной демократии лежат отношения представительства. Объектом отношений народного представительства является не воля, а власть. Народное представительство - одна из форм передачи права на власть. Источником власти остается народ. Представители - лишь «инструмент» в руках народа, при помощи которого он осуществляет принадлежащую ему власть. К представительным органам относятся только коллегиальные выборные органы государственной власти. Представители - избранные народом, местным сообществом депутаты, Президент РФ, а также выборные должностные лица местного самоуправления.
Характер взаимоотношений между депутатами и избирателями регулируется законодательством неодинаково- Исходя из современного законодательства, регулирующего отношения представительства, можно выделить три ее разновидности, в основе которых лежат различные варианты взаимоотношений депутатов с избирателями.
§ 3. Конституционные основы народовластия171
Первый вариант - источником власти признается народ. Депутат рассматривается только как уполномоченный своих избирателей, т. е. обладатель императивного мандата. Императивный мандат в переводе с латинского означает обязательное поручение, требование. Императивный мандат был конституционным принципом советской представительной системы. Содержанием императивного мандата является обязательность наличия наказов избирателей депутатам представительного органа. Именно наказы, т. е. обязательные поручения, определяют линию поведения, основные направления деятельности депутата как в представительном органе, так и в избирательном округе. Гарантиями выполнения наказов избирателей является обязательность периодических отчетов депутатов перед избирателями, а также возможность досрочного отзыва депутатов избирателями в установленных законодательством случаях.
Второй вариант представительной демократии, предполагая формальным источником власти народ, предусматривает передачу права на ее осуществление на ограниченный конституцией срок представительному органу, члены которого действуют независимо от избирателей, т. е. обладают свободным мандатом.
Для свободного мандата характерно, что каждый депутат представляет не избирателей своего округа, а народ в целом; депутат не связан обязательствами, которые он мог принять на себя во время предвыборной кампании; депутат не подлежит отзыву.
Третий вариант представительной демократии имеет место, когда народ, оставаясь источником власти, передает право на ее осуществление представительному органу частично на определенный конституцией срок, сохраняя за собой контроль за деятельностью своих представителей. Основой таких взаимоотношений депутатов и избирателей является полусвободный мандат.
Признаками, характеризующими полусвободный мандат, являются:
Отсутствие наказов, роль которых выполняет предвыборная программа кандидата в депутаты, составленная им лично с учетом программы политической партии или общественного объединения, членом которого он является, а также с учетом специфики избирательного округа и местных проблем:
Наличие тесной связи депутатов с избирателями, выражающейся в регулярных встречах и прежде всего отчетах;
Возможность избирателей досрочно отозвать депутата, не оправдавшего доверия избирателей.
72 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации
Конституция РФ не регулирует характер взаимоотношений депутатов е избирателями. Федеральный закон от 8 мая 1994 г, № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ие определяет характер депутатского мандата. Учитывая, что данный Закон не содержит положений о наказах избирателей, отчетах депутатов перед ними и возможности досрочного отзыва депутата избирателями, можно сделать вывод о свободном мандате депутата Государственной Думы.
Иначе решается этот вопрос в субъектах РФ и на местном уровне. Многие субъекты РФ. регулируя правовой статуе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, члена выборного органа местного самоуправления, закрепляют их обязанность отчитываться перед избирателями и возможность досрочного их отзыва избирателями (Алтайский край, Амурская область и др.).
Исключение из общего правила составляют несколько субъектов РФ, в которых имеются законы о наказах избирателей. Они предусматривают императивный мандат для депутатов (Тюменская, Челябинская, Новосибирская области).
Стремление законодателя субъекта РФ сохранить отчетность и ответственность депутатов перед избирателями можно объяснить субъективными факторами, а именно сложившимся за десятилетия советской формы правления в России пониманием демократии как тесной связи представителей и представляемы х? возможности избирателей влиять на деятельность представительных органов и в случае необходимости - сменить их. Сохранение отчетов и досрочного отзыва депутатов можно объяснить и объективными факторами, например наличием среди депутатов людей, которые по своим нравственным, профессиональным и деловым качествам недостойны и неспособны выполнять функции представителя воли и интересов избирателей. Избиратели должны иметь право и возможность исправить допущенную ими на выборах ошибку.
Преимущества представительной демократии ее сторонники видят в наличии гарантий политической стабильности и порядка; исключении сиюминутных увлечений широких слоев населения; рациональной организации политической системы, четком разделении труда; более высоком по сравнению с непосредственной демократией уровне компетентности и ответственности лиц, принимающих решения.
§ 3:. Конституционные основы народовластия173
Критики- представительной демократии указывают на превращение современного парламента в неэффективный институт, ставший средоточием фракционных интриг и местом проявления амбиций политиков. Принятие решения осуществляется не в ходе парламентских дебатов, а в комиссиях, комитетах парламента.
Перечисленные недостатки представительной демократии определяют необходимость существования в любом демократическом обществе непосредственного участия граждан в управлении как государственными, так и местными делами.
Представительная и непосредственная демократия взаимосвязаны. Взаимопроникновение непосредственной и представительной демократии проявляется в том, что:
Институты непосредственной демократии являются источником, основой возникновения представительной демократии. Так, без выборов - важнейшего института непосредственной демократии - не может состояться представительная демократия;
Посредством реализации некоторых институтов непосредственной демократии (референдум, обращения, петиции, народная правотворческая инициатива, собрания и публичные манифестации) граждане влияют на содержание, основные направления деятельности представительных органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления;
Отдельные институты: непосредственной демократии одновременно являются составной частью» институтами представительной демократии. Они образуют точки соприкосновения представительной и непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, отчеты, отзыв депутатов.
В научной литературе много пишут о кризисе современной демократии, в основе которого лежит утдубляющееся противоречие между народом как субъектом власти (согласно фундаментальным демократическим постулатам) и властвующей элитой, правящей верхушкой, деятельность которой должна быть (согласно тем же постулатам) одобрена народом путем голосования на выборах. Чем дальше, тем в большей степени это противоречие разрешается не в пользу народа. Политические системы, называющие себя демократическими, постепенно вырабатывают у себя способность обходиться без народа, сводят его учредительную власть к возможности выбора правителей управляемыми, а затем, превратив этот выбор чуть ли не в единственное измерение демократии, доводят технику организации электоральных процессов до такой степени, что народ в массе
174 1 лава 7. Основы конституционного строя Российской Федерация
своей голосует так, как того хотят организаторы. Сужение сферы демократии и изощренная манипуляция ее институтами, прежде всего выборами, - вот что делает учредительную власть народа иллюзорной и все менее обеспеченной 1 .
ИНСТИТУТЫ ПРЯМОГО НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Данная норма закрепляет главный принцип построения государственной власти в России - принцип народовластия. Народовластие - одна из основ конституционного строя Российской Федерации.
Понимание термина «народ» в контексте народовластия не следует слишком расширять или, наоборот, сужать. Так, нельзя отождествлять понятия «народ» и «население» государства, поскольку население включает и иностранных граждан и лиц без гражданства, не обладающих политическим правами и, следовательно, не участвующих в осуществлении власти на территории РФ. Такое понимание термина «народ» является слишком широким. В то же время ряд ученых считают, что народ - это совокупность граждан Российской Федерации, обладающих избирательным правом (т.е. узкое понимание термина «народ», лишь как избирательного корпуса) .
Узкое понимание народа как избирательного корпуса содержится в некоторых нормативных правовых актах.
^ Например, в ст. 4 Устава г. Москвы записано, что «источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством. Они осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления».
Итак, народ - это совокупность всех граждан государства. То есть это все лица, обладающие гражданством Российской Федерации.
Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, Конституция РФ закрепляет три способа осуществления власти народом:
- непосредственное народовластие. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы;
- осуществление власти через органы государственной власти;
- осуществление власти через органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В науке выделяют две формы народовластия:
- непосредственное народовластие;
- представительное народовластие.
Непосредственное народовластие (прямое народовластие) означает, что народ напрямую участвует в управлении делами государства, в осуществлении власти. К институтам непосредственного народовластия относятся:
- референдум;
- выборы;
- сходы граждан;
- собрания, конференции граждан;
- правотворческая инициатива граждан;
- голосование по отзыву выборных лиц;
- обращения граждан в органы власти;
- публичные слушания;
- публичные мероприятия (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.).
Представительное народовластие означает, что власть осуществляется народом через выборных представителей, которые принимают решения от имени и в интересах народа.
Представительная и прямая демократия тесно связаны между собой, не могут существовать одна без другой. Так, народные представители избираются посредством институтов прямой демократии. Кроме того, через институты прямой демократии граждане могут воздействовать на избранных представителей, осуществлять над ними контроль.
Референдум в Российской Федерации
Высшим непосредственным выражением власти народа, согласно ст. 3 Конституции РФ, наряду со свободными выборами является референдум.
Судебная практика
В Постановлении Конституционного Суда РФ сказано: «Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в статье 32 (часть 2) право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция Российской Федерации исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции Российской Федерации (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конституции Российской Федерации, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме» (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П).
Для справки
Слово «референдум » происходит от латинского referendum и в переводе означает «то, что должно быть сообщено».
На территории Российской Федерации как федеративного государства возможно проведение трех видов референдумов:
- общероссийский референдум;
- референдум субъекта РФ;
- местный референдум.
Данные референдумы различаются по вопросам, которые могут на них выносится; по законодательной базе; по субъектам, имеющим право на участие в референдуме того или иного уровня.
Остановимся подробнее на характеристике порядка проведения общероссийского референдума. Юридическое оформление института общероссийского референдума начинается еще в советский период. Первое упоминание о референдуме содержалось в ст. 49 Конституции СССР 1936 г. При этом Конституция СССР 1936 г. отождествляла референдум со всенародным опросом. В Конституции СССР 1977 г. (ст. 5) под референдумом понималось всенародное голосование. Институт референдума (всенарод-ного голосования) закреплялся в данной Конституции наряду с институтом всенародного обсуждения. Однако нормы о референдуме на этом историческом этапе являлись фиктивными, так как механизм проведения референдума не был юридически закреплен 1 .
Впервые закон, регулирующий порядок проведения референдума, был принят только в 1990 г. Это Закон о референдуме РСФСР от 16 октября 1990 г. С его появлением начинается практика проведения общероссийских референдумов в нашей стране .
Для справки
В период с 1991 по 1993 г. было проведено три общероссийских референдума.
Референдум 17 марта 1991 г. В этот день одновременно проводились два референдума - СССР и РСФСР. На референдум СССР выносился вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение СССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». Большинство граждан высказались за сохранение СССР. На референдум РСФСР выносился вопрос: «Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» Большинство граждан проголосовали за введение поста Президента РСФСР.
Референдум 25 апреля 1993 г. вошел в историю как референдум «о доверии». На голосование выносилось четыре вопроса:
«Доверяете ли вы Президенту РФ Б.Н. Ельцину?»;
«Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?»;
«Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?»;
«Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?».
Всенародное голосование 12 декабря 1993 г. проводилось по проекту Конституции Российской Федерации. На референдум был вынесен вопрос: «Принимаете ли вы Конституцию Российской Федерации?» В данном голосовании приняло участие 58187 775 зарегистрированных участников референдума (54,8% населения). «За» принятие новой конституции высказались 32 937630 участвовавших в референдуме, что составило 58,4%.
Следует отметить, что после 1993 г. не проводилось ни одного общероссийского референдума.
Принятая на всенародном голосовании в декабре 1993 г. Конституция РФ закрепила право граждан на участие в референдуме (ст. 32). Кроме того, Конституция РФ отнесла назначение референдума РФ к полномочиям Президента РФ, а также установила, что порядок проведения референдума регулируется федеральным конституционным законом (ст. 84). В результате, дальнейшее нормативное регулирование порядка проведения общероссийского референдума осуществлялось федеральными конституционными законами. Так, первым таким законом был Федеральный конституционный закон от 7 июля 1995 г. №2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Следующим за ним был принят Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», действующий в настоящее время.
По Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
В общефедеральном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, в том числе проживающие за пределами Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не имеют права участвовать в референдуме граждане РФ, признанные судом недееспособным или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Референдум РФ не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции РФ, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.
Согласно Федеральному конституционному закону 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» на референдум выносятся вопросы государственного значения. Законом установлены требования к вопросам, выносимым на референдум:
Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;
Н-д Судебная практика
«...формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной» (Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П).
- на референдум Российской Федерации могут быть вынесены вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ;
- по инициативе Конституционного Собрания на референдум может быть вынесен вопрос о принятии новой Конституции РФ;
- на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором РФ.
Закон установил перечень вопросов, которые не могут выноситься на общероссийский референдум :
- 1) об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ;
- 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
- 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ;
- 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- 5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ;
- 6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
- 7) отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
^ Например, Конституцией РФ к исключительной компетенции Президента РФ отнесено помилование. Следовательно, этот вопрос не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.
Финансовое обеспечение подготовки и проведения референдума осуществляется из двух источников:
- из федерального бюджета;
- из фондов референдума, создаваемых инициативными группами по проведению референдума, а также инициативными агитационными группами. Из фондов референдума финансируется сбор подписей в поддержку референдума, агитация по вопросам референдума.
Порядок проведения референдума Российской Федерации включает следующие этапы:
- инициирование референдума;
- назначение референдума;
- подготовка голосования и агитация по вопросу референдума;
- проведение голосования;
- подведение итогов референдума.
Первый этап. Инициирование референдума. Инициатива проведения референдума РФ принадлежит:
- 1) не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме;
- 2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ (при пересмотре Конституции РФ);
- 3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором РФ или законом о референдуме.
Л Т Гц Для справки
Действующий Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» детально урегулировал процедуру инициирования референдума гражданами Российской Федерации. Вместе с тем порядок реализации инициативы Конституционного Собрания или федеральных органов государственной власти должен быть урегулирован соответствующими правовыми актами.
Инициатива граждан РФ реализуется в следующем порядке:
- 1) создание региональных подгрупп инициативной группы;
- 2) создание инициативной группы;
- 3) регистрация инициативной группы;
- 4) сбор подписей в поддержку референдума.
Рассмотрим этот порядок подробнее.
1. Создание региональных подгрупп
Решение о создании региональной подгруппы принимается на собрании граждан. При этом граждане, которые хотят провести референдум, должны не позднее чем за пять дней до проведения собрания письменно уведомить избирательную комиссию субъекта РФ, в котором они проживают, о месте и времени проведения такого собрания.
В собрании региональной подгруппы должно участвовать не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где проводится собрание. На собрании региональной подгруппы утверждается формулировка вопроса (вопросов) референдума. Также из числа членов региональной подгруппы назначаются уполномоченные представители региональной подгруппы. Все решения собрания заносятся в протокол.
Для выдвижения инициативы проведения референдума Российской Федерации такие региональные подгруппы должны быть созданы не менее чем в половине субъектов РФ.
После проведения собрания региональная подгруппа должна зарегистрироваться в избирательной комиссии субъекта РФ. Для регистрации необходимо обратиться в избирательную комиссию субъекта РФ с ходатайством о регистрации. В нем обязательно указывается формулировка предлагаемого вопроса референдума. Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет соответствие ходатайства и приложенных к нему документов на соответствие закону и принимает одно из следующих решений:
- 1) о регистрации региональной подгруппы;
- 2) об отказе в регистрации региональной подгруппы. Основаниями для отказа в регистрации могут быть:
- а) наличие обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума. Такими обстоятельствами являются:
- военное или чрезвычайное положение, введенное на всей территории РФ или в ее отдельных местностях, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.
- последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также период избирательной кампании федерального уровня;
- а) наличие обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума. Такими обстоятельствами являются:
Судебная практика
В Конституционном Суде РФ встал вопрос о конституционности запрета проведения референдума в период избирательной кампании федерального уровня. В своем решении Суд указал следующее: «Такое регулирование само по себе не может быть истолковано как установление приоритета свободных выборов по отношению к референдуму. Оно направлено на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению» (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П).
Этот вопрос был прокомментирован в особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П известным конституционалистом В.О. Лучиным.
Мнения ученых
«Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета. Истолкование, допускающее ограничение права народа на референдум законом, противоречит статье 16 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Такое ограничение означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что запрещено статьей 3 (часть 4) Конституции Российской Федерации».
- период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием его результатов;
- б) нарушение требований к порядку создания и численности региональной подгруппы;
- в) представлены не все необходимые документы или они неправильно оформлены;
- г) вопрос референдума, выдвинутый региональной подгруппой, не соответствует законодательству;
- д) на территории данного субъекта РФ уже зарегистрирована региональная подгруппа, выдвинувшая такую же по смыслу формулировку вопроса референдума.
Решение избирательной комиссии субъекта РФ об отказе в регистрации может быть обжаловано в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, автономного округа.
2. Создание инициативной группы
После того как были созданы региональные подгруппы более чем в половине субъектов РФ, происходит создание инициативной группы. Для этого проводится собрание уполномоченных представителей региональных подгрупп. На данном собрании принимаются решения:
- о создании инициативной группы;
- об обращении в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации (ЦИК РФ) с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума;
- утверждается вопрос (вопросы) референдума;
- назначаются уполномоченные представители инициативной группы и уполномоченные по финансовым вопросам.
Все решения, принятые на собрании, оформляются протоколом.
3. Регистрация инициативной группы
Обращение с ходатайством в ЦИК РФ о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Такое обращение в ЦИК РФ должно последовать не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы.
Центральная избирательная комиссия РФ проверяет ходатайство инициативной группы в течение 10 дней и принимает решение о регистрации (либо отказе в регистрации) инициативной группы по проведению референдума. В случае положительного решения инициативной группе выдается соответствующее регистрационное свидетельство.
4. Сбор подписей в поддержку референдума
После регистрации инициативной группы следует этап сбора подписей в поддержку проведения референдума.
Необходимое количество подписей Не менее 2 млн. При этом не более 50 тыс.
в одном субъекте РФ и в совокупности за пределами РФ
Можно ли превысить необходимое Не более чем на 5% количество подписей
Период сбора подписей
Кто может собирать подписи Где можно собирать подписи
В течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума
Только члены инициативной группы
Только на территории тех субъектов РФ, где зарегистрированы региональные подгруппы
Из какого источника финансируется Только из фонда референдума сбор подписей
Подписные листы представляются инициативной группой в ЦИК РФ, где осуществляется их проверка. Срок для проверки подписных листов - 30 дней со дня их представления в ЦИК РФ. При этом проверке подлежит не менее 40% подписей от их необходимого количества.
В случае если количество недостоверных и (или) недействительных подписей составило менее 5% от общего количества подписей, отобранных для проверки, ЦИК РФ принимает решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Данное решение ЦИК РФ не позднее чем через 5 дней со дня его принятия направляет Президенту РФ и одновременно уведомляет о своем решении палаты Федерального Собрания. В противном случае процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются.
[ГТЦ Для справки
В 2000 г. в ЦИК РФ поступили документы, связанные с реализацией инициативы граждан РФ о вынесении на референдум РФ следующих вопросов:
«1. Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение или переработку?
- 2. Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?
- 3. Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная лесная служба?».
По результатам проверки подписей и признания части их недостоверными и недействительными ЦИК РФ приняла постановление об отказе в проведении референдума РФ по указанным вопросам.
Второй этап. Назначение референдума. В соответствии с Федеральным конституционным законом референдум РФ назначает Президент РФ.
Для справки
Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права назначать референдум РФ.
Президент РФ перед тем, как назначить референдум, должен в десятидневный срок направить все документы в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии инициативы проведения референдума Конституции РФ. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. В случае положительного решения Конституционного Суда РФ назначение референдума осуществляется указом Президента РФ, в котором должна быть установлена дата проведения голосования. Это может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.
Если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ.
Третий этап. Подготовка к голосованию и агитация по вопросу референдума. Подготовку и проведение референдума осуществляют избирательные комиссии, действующие в качестве комиссий референдума: ЦИК РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований (действующие в качестве территориальных избирательных комиссий); участковые комиссии референдума.
|РП| Для справки
Округ референдума включает в себя всю территорию Российской Федерации. Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума образуются участки референдума.
Участки референдума образуются главой муниципального образования, командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства или консульского учреждения РФ не позднее чем за 50 дней до дня голосования. На территории каждого участка референдума должно быть зарегистрировано не более 3000 участников референдума.
Гражданин РФ может быть включен в список участников референдума только на одном участке референдума. Основанием для включения гражданина РФ в список участников референдума на конкретном участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка референдума, установленный органами регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ.
При проведении референдума может осуществляться агитация.
Агитация по вопросам референдума - это деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума путем внесения подписей в подписные листы или иным способом либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вопрос (вопросы) референдума.
Агитацию по вопросам референдума могут осуществлять следующие субъекты:
- 1) инициативная группа. Может агитировать только по тем вопросам, которые были предложены ей для вынесения на референдум;
- 2) инициативная агитационная группа, которая создается специально с целью осуществления агитации. Такая группа может быть создана:
- гражданами РФ, имеющими право на участие в референдуме, на их собрании. Инициативная агитационная группа, созданная гражданами, должна включать не менее 500 человек;
- политической партией на своем съезде.
Инициативная агитационная группа подлежит регистрации в ЦИК РФ.
Для справки
Время, в течение которого может проводиться агитация, называется агитационным периодом.
Агитационный период при проведении референдума РФ:
- начинается - со дня регистрации инициативной группы
- прекращается - в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Агитация может проводиться:
- 1) путем проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий, иных мероприятий);
- 2) через выпуск и распространение агитационных материалов (печатных, аудиовизуальных, визуальных и др.);
- 3) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
- 4) иными не запрещенными законами методами.
- вне помещения в случае, если человек по уважительным причинам (болезнь, инвалидность) не может явиться на участок референдума;
- по открепительным удостоверениям в случае, если гражданин не сможет прибыть в день голосования в помещение для голосования того участка референдума, на котором он включен в список участников референдума по месту жительства (например, находится в командировке);
- досрочное голосование проводится для всех участников референдума на одном или нескольких участках референдума, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, которые в день голосования будут находиться в плавании, или на полярных станциях.
Пятый этап. Подведение итогов референдума. Возможны следующие итоги референдума. Референдум может быть признан:
- а) состоявшимся,
если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. При этом может быть:
- решение принято - если за вопрос референдума проголосовало более 50% от числа участвовавших граждан;
- решение не принято - если за вопрос референдума не проголосовало более 50% от числа участвовавших граждан;
- б) несостоявшимся : если не достигнут нижний порог явки, т.е. в голосовании приняло участие менее половины зарегистрированных участников референдума. В этом случае возможен повторный референдум не ранее чем через два года;
- в) недействительным : если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на момент окончания голосования. Правовое последствие признания результатов референдума недействительными - проведение повторного голосования.
Решение, принятое на референдуме:
- является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении;
- действует на всей территории РФ;
- вступает в силу со дня официального опубликования ЦИК РФ результатов референдума;
- может быть отменено или изменено только на новом референдуме РФ.
Закон устанавливает следующий механизм исполнения решения, принятого на референдуме: «Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме».
Выборы как институт непосредственной демократии
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа наряду с референдумом являются также свободные выборы. Таким образом, референдум и выборы являются необходимыми условиями придания государству характера демократического; обеспечения подлинного народовластия.
В науке конституционного права существуют различные подходы к определению понятия выборов. В широком смысле под выборами следует понимать институт прямой демократии, способ осуществления народом своей власти. В узком смысле выборы представляют собой процедуру формирования органа государственной власти или местного самоуправления .
В российском законодательстве имеется легальное определение выборов. Согласно ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы - это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
В Российской Федерации проводятся различные виды выборов. Поэтому возможна их классификация по разным основаниям. Так, в зависимости от уровня проведения это могут быть:
- федеральные выборы: выборы депутатов Государственной Думы; Президента РФ;
- региональные выборы: выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
- муниципальные выборы: выборы депутатов представительных органов местного самоуправления; глав муниципальных образований; иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
В зависимости от оснований прекращения полномочий выборного органа власти различают:
- очередные выборы - проводятся по истечении срока полномочий представительного органа власти, выборного должностного лица. Проводятся в срок, установленный в избирательном законодательстве;
- досрочные выборы - проводятся в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа власти, выборного должностного лица. В данном случае в результате выборов должен быть сформирован полностью новый орган власти (в отличие от дополнительных выборов, где замещается освободившийся депутатский мандат).
В зависимости от цели проведения выделяются:
- основные выборы - это первоначальные выборы для формирования представительного органа власти или избрания должностного лица. В этом и заключается их главная цель;
- повторные выборы - проводятся в том случае, если в результате основных выборов представительный орган власти не был сформирован или не избрано должностное лицо. Это возможно, если основные выборы были признаны несостоявшимися или недействительными либо избранный кандидат не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, а также в случае, если после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все мандаты оказались замещенными. Таким образом, целью их проведения является завершение формирования органа власти, если это не удалось сделать при проведении основных выборов. При проведении повторных выборов допускается сокращение сроков всех избирательных действий;
- дополнительные выборы - проводятся с целью замещения вакантного депутатского мандата в действующем законодательном (представительном) органе государственной власти, представительном органе муниципального образования.
Иные институты прямой демократии
Согласно ст. 3 Конституции РФ референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Вместе с тем непосредственное осуществление народовластия возможно и через иные формы. К иным формам прямого народовластия относятся публичные мероприятия (собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования); голосование по отзыву депутата представительного органа или выборного должностного лица; сходы граждан; правотворческая инициатива граждан; обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Рассмотрим эти формы более подробно.
- 1. Публичные мероприятия (собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетирования).
Правовое регулирование порядка проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирований осуществляется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Митинги, собрания, демонстрации, шествия и пикетирования являются по данному закону публичными мероприятиями, для которых характерны
:
- открытость, доступность каждому;
- мирный характер;
- особая цель - свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни, по вопросам внешней политики.
Организаторами публичных мероприятий могут быть:
- граждане РФ. При этом организатором демонстраций, шествий и пикетирований может быть гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет;
- политические партии ;
- общественные объединения и религиозные объединения.
Закон устанавливает и перечень лиц, которые не могут быть организаторами публичных мероприятий. К ним относятся:
- лица, признанные судом недееспособными либо ограниченно дееспособными;
- лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;
- лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка;
- лица, которые два и более раза привлекались к административной ответственности за такие административные правонарушения как нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании; неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции; мелкое хулиганство; нарушение порядка проведения публичных мероприятий (например, путем блокирования транспортных коммуникаций); производство и распространение экстремистских материалов и др.;
- политическая партия, другое общественное объединение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке.
Порядок проведения публичных мероприятий уведомительный. Это означает, что никакого разрешения (или санкционирования) на проведение данных мероприятий от органов власти организаторам не требуется. Объяснить это можно правовой природой публичных мероприятий, которые являются одним из институтов прямого народовластия.
Это интересно
Из доклада Уполномоченного по правам человека РФ, 2007 г.
В нынешних условиях перед гражданским обществом и государством стоит задача - научиться строго и единообразно соблюдать букву и дух действующего Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Главное при этом в том, чтобы организаторы мирных публичных мероприятий проявляли готовность к конструктивному сотрудничеству с органами власти, а органы власти в свою очередь не злоупотребляли процедурой «согласования», иными словами, не применяли ее для превращения уведомительного порядка проведения публичных мероприятий в разрешительный. По мнению Уполномоченного, для выполнения этой задачи следует исходить из того, что:
- - органы власти не имеют законных оснований разрешать или запрещать проведение публичных мероприятий;
- - публичное мероприятие, уведомление о котором было подано в установленный законом срок, не может быть объявлено несогласованным, если органы власти не отреагировали на него в соответствии с требованиями закона;
- - обоснованное, аргументированное и равноценное предложение органов власти об изменении места и времени проведения публичного мероприятия подлежит реальному согласованию с организаторами мероприятия и не может рассматриваться как директивное указание, за неисполнение которого они могут быть привлечены к административной ответственности;
- - при невозможности согласования с организаторами публичного мероприятия предложения об изменении места и времени его проведения органам власти предоставлена возможность доказать обоснованность, аргументированность и равноценность своих предложений в суде;
- - заявленная организаторами форма публичного мероприятия не может быть объектом согласования;
- - органы власти несут основную ответственность за безопасность участников публичного мероприятия;
- - органы власти имеют право в строго предусмотренной законом форме принять меры для прекращения публичного мероприятия, если оно приобретает немирный характер или если его участники нарушают действующее законодательство;
- - органы власти обязаны принять меры для привлечения к ответственности всех лиц, допустивших нарушение действующего законодательства во время проведения публичного мероприятия;
- - все вопросы, связанные с проведением публичных мероприятий, должны рассматриваться судами вне очереди.
По общему правилу уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором в письменной форме в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия.
/У-п Это интересно
В 2014 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело, касающееся сроков подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. В Суд обратился гражданин А.Н. Якимов, которому было отказано в согласовании проведения 19 января 2012 г. публичного мероприятия в форме шествия на том основании, что уведомление о проведении указанного публичного мероприятия было подано 10 января 2012 г., т.е. с нарушением установленного Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» срока. А.Н. Якимов указал в своем заявлении, что не имел возможности подать уведомление в установленный законом срок, поскольку он приходился на нерабочие праздничные дни (с 31 декабря 2011 г. по 9 января 2012 г. включительно).
По данному делу Конституционный Суд РФ постановил признать ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не соответствующей Конституции РФ, в той мере, в какой содержащиеся в ней положения - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, - не обеспечивают возможность подачи уведомления о проведении публичного мероприятия для случаев, когда определяемый по общему правилу срок подачи уведомления (не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия) полностью совпадает с нерабочими праздничными днями.
Данное решение Суда повлекло за собой внесение соответствующих изменений в закон о митингах, в соответствии с которым если срок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия полностью совпадает с нерабочими праздничными днями, уведомление может быть подано в последний рабочий день, предшествующий нерабочим праздничным дням.
При проведении пикетирования группой лиц либо пикетирования, осуществляемого одним участником с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции, создающей препятствия для движения пешеходов и транспортных средств, уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее 3 дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), - не позднее четырех дней до дня его проведения.
Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется, за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию. При этом минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, определяется законом субъекта РФ. Такое минимальное расстояние не может быть более 50 м.
Уведомление подается в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого проводится мероприятие или в орган местного самоуправления. В какой конкретно орган необходимо подать уведомление о проведении публичного мероприятия, а также порядок подачи такого уведомления урегулирован законами субъектов РФ.
Например, по Закону г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований» уведомление с количеством участников до пяти тысяч человек подается в префектуру административного округа города Москвы, на территории которого предполагается проведение публичного мероприятия; свыше пяти тысяч человек, а также если публичное мероприятие (за исключением пикетирования) предполагается проводить на территории Центрального административного округа города Москвы либо на территории более чем одного административного округа города Москвы (независимо от количества его участников) - в Правительство Москвы.
В Законе Республики Ингушетия от 7 июля 2005 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия» закреплено, что уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) регионального значения подается его организатором в письменной форме в Правительство Республики Ингушетия либо уполномоченный им орган исполнительной власти Республики Ингушетия. Уведомление о проведении публичного мероприятия местного значения подается его организатором в местную администрацию соответствующего муниципального образования.
Участникам публичных мероприятий по закону запрещено:
- 1) скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности;
- 2) иметь при себе оружие, боеприпасы, колющие или режущие предметы, другие предметы, которые могут быть использованы в качестве оружия, взрывные устройства, взрывчатые, ядовитые, отравляющие, едко пахнущие, легковоспламеняющиеся вещества, огнеопасные и пиротехнические вещества или изделия (за исключением спичек и карманных зажигалок), предметы (химические материалы), которые могут быть использованы для изготовления пиротехнических изделий или дымов, горючие материалы и вещества, иные вещества, предметы, изделия, в том числе самодельного изготовления, использование которых может привести к задымлению, воспламенению, иметь при себе и (или) распивать алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе;
- 3) находиться в месте проведения публичного мероприятия в состоянии опьянения.
При проведении публичного мероприятия необходимо учитывать:
- время его проведения - не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов текущего дня по местному времени;
- место его проведения -
по закону это могут быть любые пригодные места. К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:
- 1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
- 2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
- 3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
- 4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
Законом субъекта РФ и с учетом требований обеспечения безопасности дорожного движения устанавливается порядок проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования и не относящихся к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещено. Также законами субъектов РФ определяется порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры.
В настоящее время федеральный закон закрепил за органами исполнительной власти субъектов РФ право определять единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан места. При определении таких специально отведенных мест необходимо учитывать их транспортную доступность, должна учитываться возможность достижения целей публичных мероприятий, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры.
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта РФ дополнительно определяются также места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций.
^ Например, по Закону Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге» запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций на Дворцовой площади, Исаакиевской площади и Невском проспекте; на территориях, прилегающих к зданиям, занимаемым органами государственной власти Санкт-Петербурга, образовательными учреждениями и учреждениями здравоохранения, железнодорожным вокзалам и платформам, автобусным и морским вокзалам, аэропортам, зданиям и входам в вестибюли станций метрополитена.
Гарантиями проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирований является обязанность органов власти рассмотреть заявленный на публичном мероприятии вопрос и принять решение по существу, сообщить организатору о принятом решении. Также органы власти должны обеспечить охрану при проведении данных мероприятий.
2. Голосование по отзыву депутата представительного органа или выборного должностного лица. Отзыв представляет собой досрочное прекращение полномочий выборного лица, осуществляемое по результатам прямого голосования граждан.
В настоящее время институт отзыва выборных лиц существует на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне.
Так, отзыв избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ, является одним из оснований прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отзыв высшего должностного лица субъекта РФ возможен по одному из следующих оснований:
- а) нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом;
- б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей, установленное соответствующим судом.
При этом конкретные основания и процедура отзыва закрепляются в законах субъектов РФ.
Однако на федеральном уровне предусмотрены общие требования к такой процедуре. Прежде всего, процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ проводится по инициативе граждан РФ, проживающих на территории субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом. Инициатива проведения голосования по отзыву может быть выдвинута не ранее чем по истечении 1 года со дня вступления в должность избранного главы субъекта РФ. В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее "/ 4 от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ должна обеспечивать гражданам РФ, проживающим на территории субъекта РФ и обладающим активным избирательным правом, возможность проведения агитации за его отзыв и против его отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву. Отзываемое лицо, в свою очередь, должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва.
Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ.
Институт отзыва депутатов представительных органов также предусмотрен в некоторых субъектах РФ. Основания и процедура отзыва урегулирована конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.
^ Например, в Конституции Республики Алтай (ст. 97) закреплено: депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть отозван ими в установленном законом порядке.
В ст. 37 Конституции Республики Карелия сказано: депутат Законодательного Собрания Республики Карелия может быть отозван избирателями в порядке, установленном законом Республики Карелия.
Конституция Республики Северная Осетия - Алания в ч. 5 ст. 68 устанавливает: избиратели вправе в любое время отозвать своего депутата в порядке, установленном законом Республики Северная Осетия - Алания.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ.
Основанием отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Конкретные основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
^ Например, в ст. 43 Устава внутригородского муниципального образования Лосиноостровское в городе Москве (принят решением Муниципального Собрания Лосиноостровское в г. Москве от 27 ноября 2003 г. № 13/4-МС) указывается, что основаниями для отзыва депутата Муниципального Собрания могут служить: нарушения законодательства Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов города Москвы, настоящего Устава и иных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, а также его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), неоднократный пропуск без уважительных причин заседаний Муниципального Собрания и заседаний постоянных комиссий в течение одного года - в случае их подтверждения в судебном порядке. Отзыв по иным основаниям не допускается.
Механизм отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления включает:
- выдвижение инициативы отзыва. Такая инициатива может быть выдвинута населением муниципального образования. Для этого создается инициативная группа, которая подлежит регистрации в соответствующей избирательной комиссии;
- сбор подписей в поддержку отзыва. Количество необходимых подписей, как правило, устанавливается уставом муниципального образования;
- назначение голосования по отзыву осуществляется органом, установ-ленным в уставе муниципального образования. В большинстве муниципальных образований голосование по отзыву назначает представительный орган муниципального образования.
- проведение голосования по отзыву.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее У 2 избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.
В законодательстве установлены гарантии для лица, в отношении которого начата процедура отзыва. Ему должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Институт отзыва депутатов представительных органов также предусмотрен в некоторых субъектах РФ. Однако, в отличие от муниципального уровня, в субъектах Федерации этот институт не является обязательным. Так, норма об отзыве депутата представительного органа имеется в Конституции Республики Карелия (ст. 37).
3. Сходы граждан. Правовое регулирование проведения сходов граждан осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Сход в самом общем виде представляет собой собрание граждан.
Между тем законом сходу придается разное правовое содержание.
Во-первых, сход выполняет функции представительного органа в небольших по численности поселениях.
В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, не формируется представительный орган местного самоуправления. Здесь функции представительного органа осуществляет сход граждан. Если же в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет более 100 и не более 300 человек, то в таком случае для решения вопросов местного значения возможно проведение схода граждан.
Если сход осуществляет функции представительного органа местного самоуправления граждан, он может созываться либо главой муниципального образования, либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения схода подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и обязательному исполнению на территории поселения.
Во-вторых, сход рассматривается как способ решения определенных вопросов. Например, сход может проводиться в населенном пункте, не имеющем статуса муниципального образования, по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит данный населенный пункт; по вопросу об упразднении поселения, расположенного на территории с низкой плотностью населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек; по вопросу о самообложении граждан и др. В данном случае сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
4. Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Порядок подачи обращений гражданами урегулирован в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Кроме того, субъекты РФ могут принимать свои законы, устанавливающие дополнительные гарантии рассмотрения обращений граждан.
В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусмотрены следующие виды обращений (рис. 7):
- предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
- заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
- жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Рис. 7.
Обращения также могут быть:
- индивидуальными или коллективными;
- письменными или устными (на личном приеме).
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Срок рассмотрения письменного обращения - не более тридцати дней.
При этом следует учитывать:
- 1. Если поступило анонимное обращение - ответ на него не дается. НО: Если в нем содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.
- 2. Обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
- 3. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
- 4. В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
- Подробнее о значении термина «народ» см.: Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 198-215.
- Подробнее см.: Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации. М„ 2004. 607 с.
- Там же. С. 30.
- Подробнее об этом см.: Головин А.Г. Избирательное право России: курс лекций. М„ 2009. С. 17-19.