Представитель совета федерации рф. Порядок формирования Совета Федерации ФС РФ
Порядок формирования Совета Федерации РФ закреплен в соответствующем законе. Так, в состав входит по 2 представителя от субъекта страны. Государственный Совет Российской Федерации включает в себя по одному от исполнительного и представительного (законодательного) властного органа субъекта.
В качестве члена рассматриваемого органа может быть назначен (избран) гражданин России, не моложе тридцати лет. При этом лицо должно обладать правом выбирать и быть выбранным в соответствии с конституционными нормами.
Порядок формирования Совета Федерации предусматривает, что члены - представители субъектов выбираются на срок полномочий этих органов, а при их формировании - на период полномочий депутатов, избранных однократно.
Представители двухпалатного законодательного института избираются по очереди от каждой палаты на половину периода деятельности соответствующей палаты.
Порядок Формирования Совета Федераций предусматривает рассмотрение кандидатов на избрание председателем.
Представитель от госвласти субъекта назначается должностным лицом (руководителем исполнительного высшего органа) субъекта.
Порядок формирования Совета Федерации предполагает тайное голосование при избрании представителя законодательного института власти. Принятое решение оформляется соответствующим постановлением.
Решение, принятое о назначении представителя от исполнительного органа закрепляется соответствующим указом. Этот указ в течение трех дней направляется в госвласти субъекта.
Порядок формирования Совета Федерации предусматривает определенные условия вступления в силу указов и постановлений о назначениях. Например, решение о принятии в должность представителя от исполнительного властного органа в случае, если на внеочередном (очередном) заседании представительного органа госвласти субъекта две трети всего количества депутатов не отдадут свои голоса против назначения.
Постановления о назначении (избрании) членов Госсовета направляются принявшими их органами в Совет Федерации.
Согласно законодательству, образование рассматриваемого органа завершилось к началу 2002-го года.
В соответствии с конституционными нормами, установлен перечень вопросов, которыми ведает Госсовет. Среди них следует отметить вопросы по:
- Утверждению изменения границ субъектов.
- Утверждению указа Президента о введении в стране военного положения.
- Решению вопроса о возможности применения Вооруженных Сил страны за ее пределами.
- Назначению судей Верховного, Конституционного, Высшего Арбитражного органа правосудия.
- Назначение и освобождение от полномочий Генпрокурора страны.
Согласно соответствующей конституционной норме Госдума и Совет Федерации образуют Счетную палату. Порядок ее деятельности, состав закрепляется законодательно.
Из своего состава Совет Федерации выдвигает Председателя, а также его заместителей. Они ведают внутренним режимом работы, ведут заседания. Госсовет формирует комиссии, комитеты, проводит связанные с вопросами своего ведения. В структуре органа при этом недопустимо образование парламентских объединений, фракций.
Обеспечение коллегиального и оперативного обсуждения каких-либо неотложных вопросов по деятельности Госсовета, связанных с постоянным функционированием органа, осуществляется при помощи Совета палаты. Этот коллегиальный орган действует постоянно. В его состав включены заместители Председателя Госсовета, Председатель, председатели комиссий и комитетов Совета, а также Комиссии по парламентским процедурам и регламенту.
Как указывает 95-я статья Конституции, Федеральное Собрание, т. е. парламент, - это две палаты: Госдума и Совет Федерации. Последнюю неофициально называют также Сенатом. Основным документом, регламентирующим его деятельность, выступает Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Сенат реализует множество задач на самом высоком уровне. Важность его деятельности для государства сложно переоценить. Рассмотрим далее особенности верхней палаты в парламенте.
Общие сведения
Член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - должностное лицо, представляющее конкретный регион страны от имени высшего исполнительного или законодательного института власти. В Сенате присутствует по два служащих от каждого субъекта. Всего в верхней палате в настоящее время насчитывается 170 человек. Стоит сказать, что это число менялось несколько раз с 1993 г. в связи с объединением регионов и образованием новых.
Историческая справка
Совет Федерации был образован в соответствии с поправками к Конституции, введенными в 1990 г. Он выступал в качестве консультативного отдела при президенте страны, который его и возглавлял. В его составе присутствовали президенты союзных республик. При дальнейших изменениях Конституции статус СФ определялся в отдельной главе 15.2 Основного Закона. Поправками в Совет Федерации был включен вице-президент СССР, обладавший решающим голосом. Закон также устанавливал, что решения в СФ принимаются большинством, составляющим не менее 2/3 от присутствующих.
С 30 января 1990 г. в его состав входили председатели Советов от 88, а впоследствии и 89 субъектов. В июле 91-го произошли кадровые перестановки. В частности был назначен . Им стал Хасбулатов. СФ РСФСР по руководством Ельцина созывался трижды. 18 сентября 1993 г. президентом была организована встреча представителей законодательных и исполнительных властных структур субъектов. Заранее она была объявлена как учредительное собрание, на котором должен был решаться вопрос о формировании нового Совета Федерации взамен действовавшего СНД. Представители регионов отказались подписывать документ о его создании, пока компетенция структуры не будет утверждена действующим парламентом.
Особенности формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Всего историки выделяют 4 этапа создания верхней палаты. Первый приходится на период с января 94-го по январь 1996 г. Переходные положения Конституции от 1993 г. содержали указание на то, что первый созывается путем избрания гражданами представителей по одномандатным округам на 2 года. В дальнейшем предполагалось установить порядок созыва отдельным законом. Соответственно, выборы прошли 12.12.1993 г.
Первый Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации заседал с 11 января 1994 г. по 15 января 1996 г. Как показал анализ практической работы Сената, он не всегда справлялся с возложенными на него задачами по "фильтрации" законопроектов, принимаемых в Госдуме. Председатель Совета Федерации - Шумейко - был избран 13 янв. 1993 г. Он являлся депутатом от Калининградской области.
Второй этап
Он приходится на период с января 1996-го по декабрь 2001 г. Учитывая не совсем удовлетворительный опыт работы первого созыва, было решено реформировать Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Состав Сената претерпел ряд изменений. В частности был утвержден закон, согласно которому губернаторы, а также главы заксобраний регионов входили в СФ по своей должности. Каждый член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации работал на непостоянной основе. Представители регионов приезжали в Москву на регулярные заседания. Они также участвовали в работе комиссий и комитетов. В качестве главы Сената в этот период выступал Строев. Он был избран Председателем в 1996 г., 23 января.
Третья стадия
В начале президентства В. В. Путина была предложена новая реформа Сената. Преобразования предполагали замену губернаторов и высших должностных лиц заксобраний назначенными представителями. Эти служащие включались в состав Совета на постоянной основе. При этом один из представителей назначался губернатором, а другой - законодательным институтом субъекта. Реформа, таким образом, лишала высших должностных лиц от исполнительных органов возможности самостоятельно лоббировать свои интересы в Москве и принимать участие в политических событиях, партийной жизни на федеральном уровне. Однако этим лицам была предложена своего рода альтернатива.
Для лидеров субъектов был сформирован Госсовет, не обладающий конституционным статусом. Он периодически собирается в столице. На заседаниях присутствует и президент. На собраниях обсуждаются актуальные внутригосударственные и общественные вопросы. Окончательно структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации была создана к январю 2002 г.
Последний этап
В декабре 2012 г. вступил в действие новый закон, которым закреплялся порядок создания Сената. В нормативном акте определены требования для кандидатов в представители от регионов. В настоящее время членом Совета может стать гражданин:
- Достигший 30 лет.
- Имеющий безупречную репутацию.
- Проживающий на одном месте в пределах РФ постоянно не менее пяти лет.
В качестве представителя от законодательного института региональной власти может выступать только его депутат. Кандидатуры вносит председатель фракции или группа однопартийцев. Принятие решения осуществляется большинством. Что касается представителя от исполнительной властной структуры, то его кандидатура определяется заранее. В ходе избрания высшего лица в регионе каждый кандидат предоставляет список, в который включается три человека. В случае получения необходимого числа голосов, первый в этом списке станет представителем СФ. Второй или третий человек может стать сенатором только при досрочном завершении полномочий предыдущего. Решение о наделении лица соответствующим статусом принимает избранный гражданин после вступления на свой пост (на следующий день).
Нюансы
Следует отметить важное новшество, введенное законом от 2012 г. Нормативный акт исключил возможность досрочного отзыва представителя региона по инициативе заксобрания или губернатора. Порядок прекращения полномочий сенатора аналогичен тому, который предусматривается для депутата Госдумы. Спикер СФ направляет в институт власти, выбравший представителя от региона, информацию о посещении последним заседаний.
Ограничения
В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не могут входить лица:
- Имеющие гражданство другого государства, вид на жительство либо другой документ, удостоверяющие право постоянно проживать за пределами РФ.
- Признанные ограниченно или полностью недееспособными.
- Отбывающие тюремное заключение, согласно приговору суда.
- Имеющие судимость за тяжкие/особо тяжкие деяния.
Характеристика
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации выступает в качестве "Палаты субъектов". Он представляет интересы всех регионов на высшем уровне. Структура Совета отражает федеративный принцип устройства России. Сенат выступает как институт интеграции и консолидации субъектов. Он обеспечивает баланс общегосударственных и региональных интересов в процессе принятия разных решений, направленных на достижение стратегических целей и развитие страны. Органы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создаются по непартийному принципу. Представители регионов не образуют фракций и иных политических объединений. Совет Федерации - орган, действующий на постоянной основе. Сенат не может распускаться президентом (в отличие от Госдумы). Заседания СФ созываются при необходимости. Однако они должны организовываться не реже двух раз в месяц. Все члены Совета наделены неприкосновенностью на период действия их полномочий. Они не могут подвергаться личному досмотру, задержанию, к ним не допускается применять меры пресечения. Исключение составляют случаи, прямо установленные законодательством.
Назначение представителей
Кандидат от законодательного института региональной власти избирается им на период своих полномочий. Внесение предложения осуществляется его главой. Группа депутатов вправе представить альтернативную кандидатуру. Для этого ее численность должна быть не меньше трети общего числа членов заксобрания. Представитель от исполнительного института власти назначается лицом, находящимся на высшем посту в регионе. Избрание члена от законодательного органа производится тайным голосованием.
Документальное оформление
Результаты голосований по кандидатам в сенаторы указываются в соответствующем постановлении. Если выдвижение осуществляется от двухпалатного заксобрания, соответствующий акт составляется обеими палатами. Решение, которое принимает высшее должностное лицо о назначении сенатора, оформляется указом. В соответствии с правилами, закрепленными в законодательстве, акт вступает в силу, если на плановом или внеочередном собрании представительной структуры 2/3 от всего количества депутатов не выскажется против кандидата. Указ исполнительного органа направляется на рассмотрение в трехдневный срок. Решения представительных органов передаются в Сенат в течение 5 дней с даты вступления их в силу.
Задачи СФ
В полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входит рассмотрение вопросов о следующем:
- Утверждении изменений границ субъектов.
- Назначении выборов главы государства.
- Утверждении президентских Указов, вводящих военное, чрезвычайное положение.
- Отрешении главы страны от поста.
- Назначении судей КС, ВС, ВАС.
- Утверждении кандидатуры и снятии с поста Генпрокурора.
- Назначении и освобождении от должностей зампредседателя и 50% аудиторов от Счетной палаты.
Дополнительные функции
Совет Федераций определяет уполномоченных представителей Экономического суда в рамках СНГ. Утверждение кандидатур производится по правилам, установленным для судей ВАС. В соответствии с законодательством Сенат может рассматривать предложения, поступившие от главы страны о назначении либо отзыве диппредставителей в международных организациях и зарубежных государствах.
Специфика деятельности
Правила работы Сената устанавливаются в Конституции, федеральном законодательстве, решениях, вынесенных Советом, а также в Регламенте. Из числа представителей выбирается глава СФ. В ведении его заместителей находятся вопросы, касающиеся внутреннего распорядка палаты. Для оперативного рассмотрения актуальных проблем создается коллегиальный орган.
Особенности заседаний
Слушания организуются с 16.09 по 15.07. Заседание считается правомочным, если явилось больше половины от всего количества представителей. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации являются обязательными для исполнения. В качестве первоочередных вопросов, подлежащих обсуждению, выступают:
- Послания и обращения главы государства.
- Изменения в главах 3-8 Конституции, законопроектах, утвержденных Госдумой и подлежащих обязательному рассмотрению.
- Проекты постановлений Сената по вопросам, отнесенным к его ведению.
- Предложения о пересмотре положений, закрепленных главами 9 и 1, 2.
- Законы, утвержденные Госдумой по денонсации и ратификации международных договоров.
- Предложения о направлении в КС запросов.
К числу ФЗ, принятых в Госдуме и подлежащих обязательному рассмотрению, относят нормативные акты, касающиеся:
- Федеральных сборов, налогов.
- Кредитного, таможенного, финансового, валютного регулирования, а также денежной эмиссии.
- Статуса и защиты госграницы.
- Федерального бюджета.
- Войны и мира.
Как правило, Сенат рассматривает большую часть законов, принятых в нижней палате. Как указывает 105-я статья Конституции (ч. 4), ФЗ признается одобренным, если за него проголосовало больше половины от выбранных членов Совета либо он не обсуждался 14 дней. В случае отклонения ФЗ палаты могут образовать согласительную комиссию. С ее помощью осуществляется урегулирование разногласий, появившихся в процессе принятия нормативного акта. Утвержденные законы передаются президенту в пятидневный срок для подписания и обнародования.
Правотворческая инициатива
Сенат обладает достаточно большим объемом полномочий. В частности он может вносить в нижнюю палату проекты законов либо положений Конституции, предложения о внесении поправок или дополнений последних. Стоит сказать, что такой же возможностью обладают и представительные региональные органы. Сенат также может вносить поправки в содержание законопроекта в ходе его рассмотрения в нижней палате.
Дополнительно
Организационное, правовое, документационное, аналитическое, финансовое, информационное, материально-техническое, медицинское, транспортное, хозяйственное, социально-бытовое обеспечение возлагается на аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Эта единица работает на постоянной основе. Расходы, штат, структура определяются главой Сената. Сотрудники наделяются статусом госслужащих. В соответствии со 101-й статьей Конституции создаются комитеты и комиссии при Госдуме и Совете Федераций. Они также постоянно действующие.
Комитеты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации решают конкретные вопросы, отнесенные к их компетенции. В частности они проводят подготовку, предварительное рассмотрение проектов законов, организуют парламентские слушания, созываемые палатами. В их компетенцию входит решение вопросов, касающихся их собственной деятельности. Комитеты также могут заниматься другими проблемами, относящимися к ведению палат. По законам, принятым Госдумой, они подготавливают заключения. Своей деятельностью комитеты Сената способствуют реализации конституционных положений, норм законодательства. Совет Федерации может формировать временные комиссии. Их деятельность ограничена определенным периодом либо конкретными задачами.
Функции комиссии, срок, в течение которого она будет работать, штат, а также полномочия определяются в нормативных актах Сената. СФ образует также и постоянно действующую комиссию. Она занимается вопросами, связанными с парламентскими процедурами и регламентом. Аналогичные единицы создаются и в Госдуме. Они также решают конкретные задачи в рамках своей компетенции. При необходимости комиссии и комитеты обеих парламентских палат проводят совместные заседания. На них может присутствовать и глава государства.
Почти во всех странах, где есть парламент, он разделен на две палаты. Такая конфигурация - удобный способ создания системы сдержек и противовесов. Если одна палата склоняется к радикализму, другая должна блокировать ее решения или менять законопроекты, делая их более приемлемыми и эффективными. Подобное устройство зародилось на Западе и было перенято в современной России. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - это верхняя палата парламента (нижней является Государственная дума).
Место в парламенте
Верхняя палата появилась в российском парламенте в 1990 году. Однако тот прообраз Совета Федерации имел с ним мало общего и был порождением советской государственности. Все изменилось в 1993 году, когда в стране начала действовать новая конституция. Согласно ей и был учрежден Совет Федерации Структура парламента закреплена в статье 95 основного закона РФ.
Между двумя палатами Федерального Собрания есть принципиальные отличия в их порядке формирования и компетенции. Совет был наделен значительными полномочиями, что закрепило за ним статус фундаментальной основы государства. В последнее время этот орган все чаще называют сенатом, а его членов - сенаторами. Эта тенденция прослеживается как в неофициальной публицистике, так и в выступлениях официальных государственных лиц и важнейших чиновников страны.
Полномочия
Широкие РФ полностью описаны в российской конституции. Верхняя палата может отклонить или одобрить любой закон, до этого принятый в Государственной думе.
Подобные документы делятся на несколько типов. В первую очередь это федеральные законы. Полномочия Совета Федерации РФ таковы, что они отклоняются обычным математическим большинством голосов или пассивным нерассмотрением в течение 14 дней. В то же время статус некоторых законов может априори делать их обязательными для попадания к сенаторам. В таком случае механизм с игнорированием документа не применяется.
Законотворчество
Обязательны для рассмотрения в Совете Федерации законы, затрагивающие федеральный бюджет, федеральные сборы и налоги, финансовое, кредитное, валютное и таможенное регулирование. Также к этой группе относятся вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы, денонсации и ратификации международных договоров и, наконец, денежной эмиссии.
Если Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобряет закон, бумага попадает на подпись президенту. 112 голосов (две трети сенаторов) преодолевают вето главы государства, а 126 голосов (три четверти сенаторов) одобряют законы о конституционных поправках и федеральные конституционные законы.
Назначения
Две трети голосов Совфеда могут отрешить президента от его должности. Сенаторы назначают судей Верховного Суда, Конституционного суда, Высшего арбитражного суда и членов в Президиуме Верховного Суда. Помимо всего прочего, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации решает, кто займет должность Генерального прокурора и его заместителей. назначает два представителя в Национальный банковский совет. Она определяет аудиторов Счетной палаты и заместителя ее председателя.
Органы Совета Федерации РФ назначают треть членов ЦИК - Центральной избирательной комиссии, регулирующей процесс выборов в стране. Также они определяют кто будет одним из участников Коллегии Федеральной комиссии, следящей за рынком ценных бумаг. Представители сената входят в Совет по вопросам государственной службы при российском президенте.
Другие функции
Есть полномочия и не связанные с назначениями, которыми обладает Совет Федерации. Конституция гласит, что именно он утверждает новые границы между субъектами РФ, а также о введении в стране чрезвычайного или военного положения. Верхняя палата определяет дату выборов главы государства.
Совфед (председатель Совета Федерации РФ и сенаторы) имеет право вести работу в режиме собственных заседаний. Они проходят по 1-2 раза в месяц в период с октября по июль. Заседания могут быть внеочередными, если поступает такое предложение президента, премьер-министра, правительства, пятой части членов Совфеда или региона России. Для кворума необходимо присутствие половины членов верхней палаты парламента. Если 50% не набирается, то заседание признается неправомочным. Как правило, Совет Федерации работает в открытом режиме, однако если это предусматривает регламент, режим может быть и закрытым.
Приоритетность в работе
У задач сената есть определенная приоритетность. В первую очередь рассматривается послание президента Федеральному Собранию и его обращения. Далее идут поправки к Конституции, проекты конституционных и федеральных законов. Некоторые из них могут иметь статус подлежащих обязательному рассмотрению. Третьими в этой очередности являются направления запросов и предложения в Конституционный суд. Последними рассматриваются принятые Государственной думой федеральные законы, касающиеся вопросов денонсации и ратификации международных договоров.
Заседания Совета Федерации проходят согласно регламенту. У сенаторов есть возможность выступить с содокладом, докладом, заключительным словом. Также они вправе участвовать в прениях, делать заявления и обращения.
Порядок формирования
Как гласит закон о Совете Федерации, в него попадают по два представителя от субъекта РФ. Один представляет местный парламент, другой - исполнительную власть. Срок полномочия сенатора - два года. Состав Совфеда меняется постепенно вместе со сменой власти в субъектах.
Согласно регламенту члены верхней палаты парламента обладают неприкосновенностью. Они не могут привлекаться к уголовной и административной ответственности за выражение своей позиции и мнения при голосовании. Совет Федерации структурируется и формируется по принципу беспартийности. Его члены не создают объединений или фракций, как это принято в Государственной думе.
Срок полномочий Совета Федерации в целом ничем не ограничен. В отличие от этого органа подвергается «мягкой ротации». Это значит, что срок полномочий каждого его членов определяется региональным органом власти. Конституция предусматривает только три возможности, при которых Государственная дума и Совет Федерации России собираются вместе. Это заслушивание посланий Конституционного суда, посланий президента и выступлений иностранных глав государств. В целом каждая палата придерживается принципа невмешательства в дела другой.
Состав
В Совете Федерации 170 членов. Они разделены на комитеты (по вопросам обороны и безопасности, по судебно-правовым вопросам и конституционному законодательству, по налоговой политике, бюджету, финансовому регулированию и т. д.). Одно из подразделений отвечает за социальную политику. Другое регулирует имущественные отношение и экономические реформы. Наконец, есть комитеты по делам СНГ и международным делам. Часть сенаторов задействована в подразделениях по культуре, науке, образованию и аграрной политике.
Каждый комитет подготавливает заключения по вопросам, которые относятся к его ведению. Также он разрабатывает и рассматривает законопроекты, предлагаемые на внесение в Государственную думу. Комитеты могут инициировать В такие подразделения входят все члены Совета Федерации кроме председателя и нескольких его заместителей. Каждый сенатор может входить только в один комитет, в составе которого должно быть не меньше 10 человек. Распределение по «секторам» должно быть утверждено общим голосованием (необходимо большинство голосов).
Председатель
Совет Федерации возглавляется председателем. С 2011 года и по сей день эту должность занимает Валентина Матвиенко. У председателя много организационных и представительских полномочий. Он ведет заседания определяет внутренний распорядок палаты, подписывает ее постановления, распределяет функции между своими заместителями.
Председатель направляет в комитеты законопроекты, принятые Госдумой, а также законопроекты, которые в Госдуму предлагается внести. Избирается он тайным голосованием. Кандидатура утверждается половиной и одним голосом.
Ход работы и взаимоотношения с президентом
Правительство РФ, Совет Федерации и другие федеральные государственные органы должны работать в унисон, поэтому в Совфеде всегда есть определенная повестка дня. Она формируется председателем и основывается на предложениях комитетов и комиссий верхней палаты. Самостоятельно вопрос на повестку дня может выдвинуть группа сенаторов из как минимум 10 человек, а также двое сенаторов, представляющих один субъект РФ. Свои правки в распорядок может вносить специальный представитель президента в Совете Федерации.
Глава государства взаимодействует с верхней палатой парламента и другими способами. Традиционно важным остается ежегодное послание президента Федеральному Собранию. В нем первое лицо формулирует основные проблемы и задачи, которые встали перед государством и которые нужно решать в первую очередь. К примеру, это может быть вызов, связанный с необходимостью реформы налогообложения или банковской системы. В таком случае и Госдума, и Совфед должны рассмотреть предложенные инициативы президента.
История формирований
Первый Совет Федерации работал в 1994-1996 гг. Он был переходным и поэтому в качестве исключения был избран непосредственно населением, а не органами власти субъектов РФ. Его предстателем стал Владимир Шумейко.
Второй Совет Федерации также запомнился как «губернаторско-спикерский». Он заседал в 1996-2001 гг. Его председателем был Отличительная черта того Совета Федерации - он состоял из губернаторов и председателей местных законодательных собраний. Сенаторы работали не нерегулярной основе, время от времени встречаясь в Москве.
Третий период формирования Совета Федерации пришелся на 2002-2012 гг. Именно тогда он окончательно избавился от своих переходных черт и принял устойчивую форму. Председателем того Совфеда был Сергей Миронов, а с 2011-го - Валентина Матвиенко. Четвертая верхняя палата парламента была образована в конце 2012 года. Она действует и сегодня. Переформатирование было связано с принятием нового федерального закона о Совете Федерации.
Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии Александр
Гаганов
23 мая 2014 года Государственная Дума приняла в третьем чтении Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий назначение части членов верхней палаты парламента Президентом России. Как этот закон можно оценить с позиций права? Какие возможны политические последствия такого решения? В чьих интересах принят данный закон, что и кто стоит за столь быстрой его разработкой и принятием? Почему такой закон принимается именно сейчас?
В федеративных государствах федеральный парламент, как правило, имеет двухпалатную структуру. Наличие верхней палаты связано именно с необходимостью выражения специфических интересов субъектов федерации. При этом федеральный парламент реализует власть народа всей федерации, представляет интересы всего народа. Нижняя палата обычно формируется посредством выборов, тогда как верхняя палата формируется различными способами, в том числе комбинированными. Примером уникальной модели наполнения верхней палаты служит российский Совет Федерации.
Конституция РФ немногословна в вопросах формирования Совета Федерации, статья 95 гласит, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» конкретизирует конституционные нормы.
Если первый состав Совет Федерации был выборным, то в дальнейшем от принципа выборности отошли в пользу представительства по должности, а затем и назначения представителей от исполнительной власти и косвенных выборов представителя от законодательного органа субъекта РФ.
Проектом закона о поправке к Конституции РФ (№ 468171-6) предлагается ввести в Совет Федерации «представителей Российской Федерации», которые назначаются Президентом РФ. Никаких особых требований к таким «представителям Российской Федерации» закон о поправке не предъявляет.
В СМИ содержатся комментарии о том, что в некоторых зарубежных странах президенты также имеют право назначать почетных сенаторов. Известно, что слепое копирование зарубежной практики, заимствование правовых институтов из других стран со своей историей и политической ситуацией и применение их в российской действительности, может иметь непредсказуемые последствия. Однако есть смысл обратиться к первоисточникам, чтобы понять логику законодателей.
Анализ порядка формирования верхних палат в зарубежных странах
О назначении президентом нескольких членов верхней палаты парламента говорят конституции нескольких государств, в том числе унитарных: Казахстана (унитарное государство; назначается 15 членов парламента), Италии (5), Индии (12), Бельгии, Великобритании (унитарное государство).
Статья 50 Конституции Казахстана предусматривает, что пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Кроме того, Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан (порядка 34 человек). Таким образом, назначенные президентом сенаторы составляют примерно треть от общего числа членов верхней палаты.
Согласно статье 80 Конституции Индии в Совет Штатов входит 12 членов, назначаемых Президентом, из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в следующих областях: литература, наука, искусство и общественная деятельность. Помимо этого в Совет Штатов входит не более 238 представителей штатов и союзных территорий. Таким образом, назначаемые сенаторы составляют примерно двадцатую часть от общего числа членов верхней палаты.
В соответствии со статьей 59 Конституции Италии каждый бывший Президент Республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого. Президент Республики может назначить пожизненно сенаторами пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях. В Сенат также входит 315 выборных сенаторов. Таким образом, назначаемые сенаторы составляют примерно шестидесятую часть от общего числа членов верхней палаты.
В Великобритании верхняя палата парламента – Палата лордов – замещается только путем назначения монархом (с 1999 года), присвоением титула лорда. Однако 90 наследственных лордов временно сохраняют свои места в верхней палате.
Наиболее сложный порядок формирования верхней палаты предусмотрен Конституцией Бельгии. Статья 67 гласит, что в Сенат входит 71 сенатор, в их числе:
«1. двадцать пять сенаторов, избираемых … нидерландской избирательной коллегией;
2. пятнадцать сенаторов, избираемых … французской избирательной коллегией;
3. десять сенаторов, назначаемых Советом Фламандского сообщества, выдвигаемых советом из своего состава;
4. десять сенаторов, назначаемых Советом Французского сообщества из своего состава;
5. одного сенатора, назначаемого Советом Германоязычного сообщества из своего состава;
6. шести сенаторов, назначаемых сенаторами, указанными в пунктах 1и 5;
7. четырех сенаторов, назначаемых сенаторами, указанными в пунктах 2 и 6».
Кроме того, дети Короля, а в случае их отсутствия – родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, являются по праву сенаторами с восемнадцатилетнего возраста. Они получают решающий голос только с двадцати одного года. Они не учитываются при определении кворума присутствующих (статья 72). Итого, 40 сенаторов избираются непосредственно гражданами избирательных коллегий, 21 сенатор назначается советами языковых сообществ, 10 сенаторов назначается уже избранными или назначенными сенаторами.
Из пяти приведенных примеров формирования верхней палаты с использованием принципа назначения в трех наблюдаются общие черты:
1) назначение в верхнюю палату обусловлено выдающими личными качествами сенаторов (федеративные Индия, Италия), либо необходимостью обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества (унитарный Казахстан);
2) число назначаемых сенаторов, как правило, невелико (12 против 238 в Индии, 5 против 315 в Италии), такое соотношение с выборными сенаторами вряд ли может отказывать влияние на представительный характер парламента, да и вообще существенно влиять на принятие решений.
В
научной литературе даются неоднозначные
оценки назначаемости членов верхней
палаты. Отмечается, что количественно
их голоса не влияют на результаты
голосования, но их деятельность в
парламенте и участие в обсуждении
законов может повысить качество
принимаемых законов.
В то же время подобная практика нарушает принцип политической соревновательности и пропорциональности представительства. Безусловно, назначаемость противоречит и принципу выборности парламента.
Пожалуй, плюсом введения назначаемых членов Совета Федерации можно считать только гипотетическое повышение качества законов, и то при условии, что эти сенаторы будут назначаться в силу своих исключительных личностных качеств.
Анализ текста проекта поправки к Конституции РФ
Собственно новым в предложенной депутатами поправке к Конституции РФ является полномочие Президента РФ «назначать и освобождать представителей Российской Федерации в Совете Федерации» (статья 83 Конституции РФ), а также дополнение статьи 95 Конституции РФ, касающееся порядка формирования Совета Федерации:
«2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
4. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом».
Здесь можно выделить несколько тезисов для обсуждения:
1) введение в состав федерального органа государственной власти, каким является Совет Федерации, «представителей Российской Федерации»;
2) количество «представителей Российской Федерации» в верхней палате составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей органов государственной власти субъектов РФ (не более 17 человек, то есть от 1 до 17, или даже от 0 до 17);
3) принцип назначаемости части членов Совета Федерации;
4) дополнительные полномочия Президента РФ по назначению членов Совета Федерации;
5) невозможность освобождения от должности члена Совета Федерации – представителя РФ, назначенного до вступления в должность Президента РФ в течение первого срока полномочий;
6) срочный характер полномочий членов Совета Федерации – представителей органов государственной власти субъекта РФ.
Для чего понадобились в федеральном парламенте представители Федерации?
В обосновании необходимости принятия поправки говорится следующее: «Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство».
О каком балансе полномочий и законных интересов Федерации и ее субъектов идет речь и каким образом этот баланс будет достигнут с помощью 17 (максимум) представителей Федерации? Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами установлено Федеративным договором, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, полномочия субъектов РФ конкретизированы Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ к принципам деятельности органов государственной власти субъектов РФ относит разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конкретизируя его следующим образом: «Полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами» (пункты 4, 5 статьи 1). Если парламентарии вознамерятся каким-то образом внести изменения в Конституцию РФ или федеральные законы с целью перераспределить полномочия в пользу субъектов РФ, вряд ли им смогут помешать 17 бравых «представителей Российской Федерации».
Российскую Федерацию, по большому счету, представляет ее многонациональный народ, а также непосредственно избранные им представители народа: по существу таковыми являются депутаты Государственной Думы.
Статья 94 Конституции РФ называет двухпалатное Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. В связи с этим неясно, для чего в парламенте потребовались дополнительные представители Российской Федерации.
Если предположить, что Президент хочет внедрить в Совет Федерации «своих людей», то это тоже не слишком убедительно: как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации есть представитель Президента РФ, который присутствует на заседаниях палаты, комитетов (с правом совещательного голоса), рабочих групп, участвует в обсуждениях. В отличие от сенаторов – представителей Российской Федерации они не обладают правом законодательной инициативы и не имеют других сенаторских полномочий.
Не будем забывать о том, что в рамках системы «сдержек и противовесов» Президент РФ уже обладает существенными полномочиями в законодательном процессе: правом законодательной инициативы, правом «вето», правом подписания и обнародования законов. Так как Президент РФ избирается гражданами РФ, то его смело можно назвать представителем всего многонационального народа РФ и выразителем интересов Российской Федерации в целом. В силу своих широких полномочий он может и должен защищать интересы Российской Федерации. Президентские полномочия в законодательном процессе несравнимы с полномочиями 17 «президентских сенаторов», которые по большому счету не могут повлиять на принятие законов.
Таким образом, введение в Совет Федерации назначаемых Президентом РФ сенаторов объективно не связано с необходимостью влиять на законодательный процесс.
Количественный состав сенаторов – представителей Федерации четко не фиксируется в поправках к Конституции РФ. В связи с этим возникает множество вопросов: от чего будет зависеть выбор Президента РФ, сколько сенаторов назначить? Из каких соображений был выбран показатель именно в 10 процентов? Если Президент РФ исчерпает «лимит» на своих сенаторов и назначит всех «своих» 17 членов Совета Федерации, получается, что следующий президент уже не сможет назначить ни одного сенатора? Если следующий президент будет избран только на один срок, то уже никто не сможет отстранить от должности сенаторов, назначенных первым президентом (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, который пока не разработан)? Что делать с «лишними» сенаторами, если число субъектов Федерации уменьшится, например, в результате очередного укрупнения?
(Можно даже представить себе абсурдную ситуацию, при которой укрупнение субъектов приведет к их совпадению с девятью федеральными округами, а 17 «президентских сенаторов» уже никто не сможет уволить, тогда их будет почти столько же, сколько обычных членов Совета Федерации; но в то же время Конституция будет позволять назначать не более 18 «президентских сенаторов».)
Возможно, что на эти вопросы даст ответ федеральный закон, на который ссылается часть 4 статьи 95 Конституции РФ в предложенной редакции. Представляется, что число назначаемых сенаторов должно быть определенным, как это сделано в других странах. При этом допустима оговорка о том, что число таких сенаторов не должна превышать, например, те же 10 процентов.
Следующая группа тезисов (о принципе назначаемости и дополнительных президентских полномочиях) связана с разделением властей. Принцип разделения властей закреплен в статье 10 Конституции РФ и относится к основам конституционного строя России. Существующий порядок формирования Совета Федерации, предполагающий вхождение в состав законодательного органа представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, нарушает принцип разделения властей на персональном уровне. Назначение члена Совета Федерации, законодательного органа, Президентом РФ – главой государства и фактическим главой исполнительной власти – с точки зрения разделения властей выглядит вообще абсурдным. Можно ли рассматривать такую процедуру назначения как «сдержки и противовесы»? Нет, и вот почему.
Поскольку поправка к Конституции РФ не предусматривает никаких ограничений или особых характеристик для «президентских сенаторов», то де-юре Президент РФ может назначить по своему усмотрению, без согласований с кем бы то ни было, любое лицо, соответствующее требованиям Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Само по себе такое полномочие, ничем не уравновешенное, нарушает баланс властей в пользу Президента РФ.
Ссылки разработчиков проекта на то, что назначаемыми сенаторами должны стать бывшие председатели Государственной Думы или министры, юридического значения не имеют, пока они не оформлены законодательно. Кроме того, если смысл поправки действительно в том, чтобы дать возможность бывшим высокопоставленным чиновникам сохранить высокое должностное положение, почему нельзя было прямо зафиксировать это в законе?
Отсутствие четких критериев для назначения членов Совета Федерации можно рассматривать как коррупционный фактор. В пункте 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относится, в частности, «широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения». Ни сроков, ни условий назначения Президентом РФ членов Совета Федерации в поправке к Конституции РФ не содержится. Остается надеяться, что этот пробел будет восполнен федеральным законом.
Строго говоря, только избрание всех членов Совета Федерации гражданами Российской Федерации в полной мере отвечает требованиям разделения властей, принципу выборности парламента и его представительному характеру. Тенденция перехода к выборности верхних палат парламента отмечается и в доктрине конституционного права, приводится опыт Польши, Японии, США, Бразилии и многих других стран.
Третья
группа тезисов связана с неравным
статусом членов Совета Федерации. Для
одних предусмотрена невозможность
освобождения от должности члена Совета
Федерации – представителя РФ, назначенного
до вступления в должность Президента
РФ в течение первого срока полномочий;
для других – назначение на срок полномочий
соответствующего органа государственной
власти субъекта РФ. Разработчики поправки
не скрывают, что фактически члены Совета
Федерации – представители РФ, назначенные
Президентом РФ, будут пожизненными
сенаторами.
Статья 2 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает солидный перечень социальных гарантий для сенаторов. Статья 98 Конституции РФ наделяет членов Совета Федерации неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Статья 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ раскрывает понятие неприкосновенности. Получается, что часть сенаторов будет пользоваться всеми благами практически пожизненно. Неравенство заключается и в самом порядке замещения должности: большинство сенаторов проходит сложную процедуру (представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации прежде чем попасть в Совет Федерации проходит через выборы в парламент субъекта РФ), а 17 представителей Российской Федерации попадают в Совет Федерации без каких-либо формальностей.
Очевидно, что предоставление социальных гарантий, да и просто оплата труда новых сенаторов потребует существенных расходов из федерального бюджета. Однако в финансово-экономическом обосновании к проекту закона о поправке сказано, что принятие закона «не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета». Как это понимать? Может, в Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ планируются изменения, предусматривающие, что «президентские сенаторы» будут работать бесплатно (как, например, в Бельгии – см. ст. 71 Конституции Бельгии)?
Критика законопроекта № 468171-6 звучала не только в СМИ, но и в официальных отзывах субъектов права законодательной инициативы. По состоянию на 25 мая 2014 года от субъектов Федерации поступило всего два отрицательных отзыва: 22 апреля 2014 года от Алтайского краевого Законодательного Собрания (с формулировкой «считать нецелесообразным принятие указанного проекта федерального закона, поскольку он не соответствует принципам федерализма и единства системы государственной власти, установленным Конституцией Российской Федерации»), 23 апреля 2014 года от Законодательного Собрания Ульяновской области. Последний заслуживает отдельного рассмотрения.
Первый
отзыв Законодательного Собрания
Ульяновской области на законопроект о
поправке поступил в Государственную
Думу 23 апреля 2014 года. Согласно этому
отзыву депутаты Ульяновской области
не поддерживали законопроект. Однако
5 мая 2014 года от них поступил другой
отзыв, в котором принятие поправки
поддерживается с учетом замечаний
Законодательного Собрания, а постановление
Законодательного Собрания Ульяновской
области от 17.04.2014 № 424/16-5 «О проекте
закона Российской Федерации о поправке
к Конституции Российской Федерации №
468171-6 «О Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации» с
отрицательным отзывом признано утратившим
силу. О политической подоплеке такого
изменения решения можно только
догадываться. Депутаты Ульяновской
области высказали шесть замечаний к
проекту закона о поправке:
1) использование неопределенных формулировок, отсутствие точного числа членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, отсутствие механизма уменьшения числа «президентских сенаторов» в связи с уменьшением числа субъектов Федерации;
2) отсутствие срока полномочий членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, их фактическая несменяемость;
3) «решение существенных для статуса члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации вопросов отнесено к регулированию на уровне федерального закона»;
4) содержащееся в проекте предложение определить срок полномочий других членов Совета Федерации непосредственно в Конституции РФ;
5) отсутствие сроков приведения законодательства в соответствие с поправкой к Конституции, отсутствие сроков первоначального назначения членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации;
6) «законопроект повлечет увеличение числа членов Совета Федерации и увеличение расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Однако в законопроекте отсутствует норма, определяющая источники и порядок исполнения соответствующих расходных обязательств (статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации)». Со всеми этими замечаниями трудно не согласиться.
В то же время заключение профильного комитета Государственной Думы – Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 23 апреля 2014 года сводится лишь к тому, что необходимо в федеральном законе определить правовой статус представителей Российской Федерации в Совете Федерации, в том числе требования к кандидатам на данную должность, срок полномочий, процедуру наделения полномочиями, причем соответствующий федеральный закон должен вступить в силу не позднее вступления в силу поправки к Конституции РФ. Действительно, непонятно, почему не подготовлены соответствующие изменения в федеральные законы о порядке формирования Совета Федерации и о статусе члена Совета Федерации и почему нельзя подождать и рассматривать проекты в едином «пакете».
Отсутствие серьезной юридической полемики в связи с проектом закона о поправке может быть обусловлено (помимо привычки принимать все пропрезидентские законы не глядя) также тем, что законопроект принимается в слишком короткие сроки.
О скорости принятия поправок к Конституции РФ
Внесение поправок к Конституции РФ требует взвешенных проработанных решений, обсуждения научным сообществом. Поэтому практика «скоростного» принятия законов о поправке к Конституции РФ вызывает недоумение.
Так, проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (проект № 352924-6, Закон от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ) был внесен в Государственную Думу 7 октября 2013 года, 12 ноября 2013 года принят в первом чтении, 20 ноября во втором, 22 ноября – в третьем чтении. 27 ноября закон был одобрен Советом Федерации, в течение двух месяцев получил одобрение субъектов Федерации и 5 февраля 2014 года подписан Президентом РФ. Итого на всю процедуру ушло четыре месяца.
В 2008 году два закона о поправке к Конституции РФ были приняты в рекордно сжатые сроки – два месяца. Так, проекты закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (проект № 124578-5) были внесены в Государственную Думу 11 ноября 2008 года, 14 ноября приняты в первом чтении, 19 ноября – во втором, 21 ноября – в третьем чтении. 26 ноября законы были одобрены Советом Федерации, за месяц получили одобрение субъектов Федерации и 30 декабря 2008 года подписаны Президентом РФ (законы от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ). Это притом, что законодательным органам субъектов Федерации пришлось в спешном порядке вносить изменения в свои регламенты, дополняя их главой, устанавливающей порядок рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации (к счастью, Администрация Президента РФ предложила региональным парламентам типовое регулирование, распространив соответствующий образец глав регламента).
Поправки к Конституции РФ, касающиеся Совета Федерации, также показывают высокую скорость принятия. Проект № 468171-6 был внесен группой депутатов под предводительством В.В. Жириновского 7 марта 2014 года, 13 мая принят Госдумой в первом чтении, 21 мая – во втором и 23 мая – в третьем чтении.
Статья 9 Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» предусматривает годичный срок на рассмотрение законодательным органом субъекта Федерации закона РФ о поправке к Конституции РФ (со дня его принятия). Регламенты законодательных органов субъектов РФ, как правило, устанавливают 14-дневный срок (рекомендованный Администрацией Президента РФ?) рассмотрения закона о поправке со дня его поступления в законодательный орган, с возможностью проведения внеочередного заседания по этому вопросу. Статья 136 Конституции РФ требует положительного решения не менее двух третей субъектов Федерации.
Квалифицированное большинство требуется и при принятии законов о поправке в Государственной Думе и в Совете Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований части 2 статьи 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Таким образом, принятие поправок к Конституции РФ 2008 года и 2014 года продемонстрировало достигнутое в краткие сроки полное единодушие федерального парламента и региональных законодательных органов, отсутствие серьезных споров, замечаний, предложений, широкого обсуждения, несмотря на то, что поставленные перед законодателями вопросы имели важное стратегическое значение.
А ведь некоторые проекты не менее важных федеральных законов годами лежат в Государственной Думе без движения!
Как согласуется скоростное принятие законов о поправке с позицией Президента РФ В.В. Путина, высказанной им в Послании Федеральному Собранию (от 12 декабря 2013 года): «Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение. Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое "нулевое", чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества»? Или поправки к Конституции РФ не относятся к «ключевым государственным решениям»?
Не обусловлено быстрое принятие Государственной Думой поправок к Конституции РФ, касающихся Совета Федерации, и регламентом Думы. В Примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2014 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению (утвержденной постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14 января 2014 года № 3631-6 ГД) нет проектов законов о поправке, касающихся Совета Федерации, нет их и в программе законопроектной работы комитетов Думы. Это также означает, что принятие поправок к Конституции РФ, касающихся формирования Совета Федерации, не было давно запланированным мероприятием.
Cui prodest?
Латинское выражение «cui prodest?» означает «кому выгодно?». Кому выгодно принятие поправки к Конституции РФ, предусматривающей назначение Президентом РФ ряда членов Совета Федерации? Понятно, что это может быть выгодно в первую очередь самим членам Совета Федерации, которых назначат, а также Президенту РФ, который получит дополнительный политический ресурс.
Нужен ли такой закон самому Президенту РФ как потенциальному будущему сенатору? Нельзя отрицать такой возможности, но не надо забывать о том, что Президент РФ уже обеспечил себе пожизненную неприкосновенность, «правовые, социальные и иные гарантии», пролоббировав принятие Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Несмотря на то, что этот закон принимался для конкретного бывшего Президента, свое действие он распространяет на всех бывших президентов РФ. Возможно, введение привилегированных, практически пожизненных членов Совета Федерации и гарантии бывшим президентам России можно рассматривать как тенденцию образования некой высшей касты, неприкосновенной элиты.
Обращает на себя внимание тот факт, что поправка к Конституции РФ была изначально предложена лидером ЛДПР В.В. Жириновским и речь шла о «пожизненных сенаторах». Многие предложения В.В. Жириновского уже привыкли не принимать всерьез. Кроме того, среди депутатов, поддержавших проект закона о поправке (в соответствии со статьей 134 Конституции РФ для внесения такого закона требуется группа численностью не менее одной пятой депутатов Государственной Думы, то есть минимум 90 депутатов), по сообщению Российской газеты (12 марта 2014 года) нет представителей самой многочисленной фракции «Единая Россия». То есть формально власть (и партия власти, и Президент РФ) дистанцировались от проекта закона о поправке. Однако судя по мощной поддержке законопроекта о поправке в Государственной Думе, можно предположить, что за этой инициативой кто-то стоял.
О «пожизненных сенаторах» СМИ заговорили в конце февраля 2014 года, в марте проект уже был внесен в Государственную Думу. Политический контекст характеризуется завершением Олимпиады в Сочи, бегством В.Ф. Януковича и его появлением в российском Ростове-на-Дону, введением мажоритарно-пропорциональной избирательной системы на выборах в Государственную Думу. Вероятно, кто-то опасается не переизбраться в Государственную Думу по смешанной системе и готовит «запасной аэродром». Не без молчаливого одобрения Президента. Почему закон о поправке прямо не называет, за какие особые заслуги можно быть назначенным в Совет Федерации, а в качестве обоснования принятия поправки звучит наивное «представителей федерального центра в Совете Федерации нет»? Так или иначе, с первыми назначениями сенаторов вопросов станет меньше.
Конечно, еще необходимо дождаться вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ, для чего он еще должен быть одобрен Советом Федерации, законодательными органами не менее чем двух третей субъектов Федерации и подписан Президентом РФ.
Совет Федерации является "верхней"
палатой Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.
В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации:
по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон от 5 августа 2000 года 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" . Теперь палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Совет Федерации является постоянно действующим органом . Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве, в период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря, и являются открытыми. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.
Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации , его первого заместителя и заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Кроме того, Председатель Совета Федерации Е.С.Строев , прекративший свои полномочия, избран почетным Председателем Совета Федерации (это звание является пожизненным). Е.С.Строеву, а также Председателю Совета Федерации первого созыва В.Ф.Шумейко отведены специальные места в зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании палаты, выданы специальные удостоверения и нагрудные знаки, они наделены правом совещательного голоса и некоторыми другими правами.
Совет Федерации образует комитеты , постоянные и временные комиссии из числа членов палаты. Совет Федерации вправе создавать, упразднять и реорганизовывать любые комитеты и комиссии.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Все члены Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, входят в состав комитетов. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты, при этом в состав комитета должны входить не менее 7 членов Совета Федерации. Состав комитета, комиссии утверждается палатой.
В Совете Федерации образованы и действуют следующие комитеты и постоянные комиссии:
Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству;
- Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам;
- Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике;
- Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления;
- Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности;
- Комитет Совета Федерации по бюджету;
- Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению;
- Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации;
- Комитет Совета Федерации по международным делам;
- Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств;
- Комиссия Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности;
- Комиссия Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации;
- Комитет Совета Федерации по социальной политике;
- Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;
- Комитет Совета Федерации по делам молодежи и спорту;
- Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности;
- Комитет Совета Федерации по промышленной политике;
- Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям;
- Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды;
- Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике;
- Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов;
- Комиссия Совета Федерации по информационной политике;
- Комиссия Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации.
Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты: осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам, а также по федеральным конституционным законам; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов, организуют проведение парламентских слушаний и т.д.
Деятельность временных комиссий ограничивается определенным сроком или конкретными задачами.
Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.
Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям:
Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним;
В порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов.
К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:
Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения;
Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
Назначение выборов Президента Российской Федерации;
Отрешение Президента Российской Федерации от должности;
Назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
Назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Совет Федерации, равно как и каждый член Совета Федерации, обладает правом законодательной инициативы .
Совет Федерации принимает Регламент , в котором детально определяются органы и порядок работы Совета Федерации, участие палаты в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации.
Статус члена Совета Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Кроме того, статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года? 133-ФЗ).