Практика взаимодействия органов местного самоуправления с прокуратурой. Органы прокуратуры и местного самоуправления ищут точки взаимопонимания
Практика реализации прокуратурой Амурской области предусмотренных ст. ст. 4, 7 Закона о прокуратуре РФ полномочий участия прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов власти и местного самоуправления, их информирования о состоянии законности и правопорядка в регионе, мерах, принятых органами прокуратуры по их укреплению, свидетельствует об организации на постоянной основе взаимодействия прокуроров с органами власти и местного самоуправления, разработке указанными органами в рамках компетенции на основе предложений прокуроров соответствующих мероприятий с целью улучшения состояния законности и правопорядка в регионе.
Так, стало традицией ежегодное выступление прокурора области на заседаниях Законодательного Собрания области с информацией о состоянии законности в регионе. В канун 20-летия Конституции РФ тема отдельного выступления прокурора на конференции, организованной представительным органом, была посвящена состоянию конституционной законности. В связи с произошедшим в августе - сентябре 2013 года крупномасштабным наводнением в области вопросам взаимодействия с органами власти и местного самоуправления уделено самое пристальное внимание. Еженедельно прокуроры всех уровней принимают участие в заседаниях комиссий по чрезвычайным ситуациям, что позволяет получать информацию из первых рук, оперативно реагировать на нарушения закона, принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан. В этот период особенно важно взвешенно принимать меры реагирования во избежание негативных последствий прокурорского вмешательства. Практически ни одно заседание представительных и исполнительных органов не обходится без участия прокуроров.
По отдельным вопросам состояния законности прокуроры направляют информацию в органы власти и местного самоуправления, в 2013 г. направлено 309 таких информационных сообщений (в 2012 г. - 293).
Активно применяются иные формы взаимодействия, к примеру семинары-совещания с участием представителей органов власти и местного самоуправления по наиболее актуальным вопросам обеспечения законности в различных сферах правоотношений. На постоянной основе как на уровне области, так и на уровне городов и районов области при прокуратурах действуют межведомственные рабочие группы по обеспечению законности в сфере нормотворчества.
В результате своевременного взаимодействия некоторые вопросы находят свое правильное решение и не требуют в дальнейшем прокурорского вмешательства.
Примером взаимодействия является прошедший по инициативе ассоциации "Совет муниципальных образований Амурской области" 6 июня 2014 г. 2-й съезд руководителей муниципалитетов Приамурья, в работе которого принял участие и выступил с докладом "Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления" первый заместитель прокурора области.
На съезде шел разговор представителей муниципалитетов, всех ветвей власти о важнейших задачах, стоящих перед местным самоуправлением.
В докладе прокурора было отмечено, что местное самоуправление - важная основа конституционного строя РФ, решающее значительную часть вопросов, непосредственно затрагивающих права и интересы граждан.
Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления - традиционно одно из важнейших направлений прокурорского надзора. В современный период меняются подходы к организации прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления, происходит усиление межведомственного взаимодействия.
Прокуратурой области активизирован прокурорский надзор за законностью муниципальных нормативных правовых актов, акцент перенесен на превентивную работу с проектами таких актов.
Совместно с муниципалитетами прокуроры участвуют в нормотворческом процессе, инициируют разработку и принятие правовых актов, проводят их антикоррупционную экспертизу, систематически информируют ОМС о состоянии законности и правопорядка, необходимости приведения нормативных актов в соответствие с изменившимся законодательством.
В результате проведения такой целенаправленной работы в 2013 г. уменьшилось число оспоренных прокурорами незаконных актов (почти на 40%). В текущем году указанная тенденция сохраняется, оспорено на 28% меньше актов, чем за аналогичный период прошлого года, в том числе 108 уставов муниципальных образований.
В 2013 г. прокурорами изучено свыше 6 тыс. проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, каждый четвертый из них требовал корректировки, принято участие в 400 заседаниях, совещаниях, рабочих встречах органов местного самоуправления. Внесено более 300 значимых проектов, по результатам мониторинга направлено около 1900 предложений о совершенствовании муниципального законодательства. Превентивная работа с проектами муниципальных правовых актов, участие в нормотворческом процессе органов местного самоуправления продолжается и в 2014 г.
В целях совершенствования взаимодействия и углубления сотрудничества с представительными и исполнительными органами местного самоуправления в 2013 г. прокурорами проведено 46 совещаний, заседаний и встреч, 60 лекций и 29 семинаров с должностными лицами органов местного самоуправления области. Сложилась положительная практика проведения прокуратурой области семинаров-совещаний с главами администраций, председателями представительных органов местного самоуправления, в том числе с участием специалистов управления Минюста России по Амурской области и других контролирующих органов.
В прокуратуре области на постоянном контроле находится исполнение органами местного самоуправления законодательства по вопросам местного значения. Работа планируется с учетом анализа состояния законности на поднадзорных территориях, информации, получаемой прокурорами на заседаниях органов местного самоуправления, при изучении проектов нормативных правовых актов.
Так, устойчивая работа системы жилищно-коммунального хозяйства является залогом соблюдения прав граждан на получение услуг жизнеобеспечения, в связи с чем внимание прокуроров ежегодно акцентируется на подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к очередному отопительному периоду. С учетом анализа состояния законности и практики прокурорского реагирования прокуроры в органы местного самоуправления направили 11 информационных сообщений о необходимости дополнительного включения в план подготовки к отопительному периоду 2014 - 2015 гг. объектов, на которых во время отопительного периода 2013 - 2014 гг. происходили технологические сбои. По результатам рассмотрения информации прокуроров органы местного самоуправления в планы подготовки к следующему отопительному периоду включили 32 объекта, ремонт которых запланирован на летний период 2014 года, тогда как в предыдущий период было включено 90 объектов. Министерство ЖКХ области на основании представленных органами местного самоуправления планов подготовки к следующему отопительному периоду 30 апреля 2014 г. утвердило сводный план подготовки объектов ТЭК и ЖКХ к отопительному периоду 2014 - 2015 гг. Этот план прокуратурой области 5 мая 2014 г. направлен территориальным прокурорам для использования в надзорной деятельности, обеспечения надзора за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
С учетом приоритета обеспечения законности местных бюджетов особое внимание органов прокуратуры области сконцентрировано на организации прокурорами городов и районов тесного взаимодействия с органами местного самоуправления в целях проведения превентивной работы в рамках надзора за исполнением бюджетного законодательства. В ноябре - декабре каждого года прокуроры изучают проекты решений органов местного самоуправления о бюджете на очередной год и последующие периоды. При наличии оснований главам органов местного самоуправления на стадии принятия решений направляются соответствующие замечания, которые также озвучиваются на заседаниях. Так, при формировании и принятии местных бюджетов на 2014 г., плановый период 2015 - 2016 гг. на 187 проектов решений о местных бюджетах были направлены замечания по 527 вопросам, которые учтены - органами местного самоуправления приняты НПА с соблюдением действующего законодательства. Отлаженная система взаимодействия прокуроров с органами местного самоуправления позволила пресечь нарушения закона, обеспечить принятие местных бюджетов с соблюдением законодательства.
Особое внимание уделяется вопросам законности расходования бюджетных средств и использования муниципального имущества.
Основная часть выявленных прокурорами нарушений закона связана с необеспечением реализации муниципальных программ, неэффективным использованием бюджетных средств, недостаточным планированием расходов на решение вопросов местного значения, невыполнением органами местного самоуправления переданных полномочий, отсутствием финансового контроля либо его ненадлежащей организацией.
Вопросы обеспечения законности и правопорядка при ликвидации последствий крупномасштабного наводнения, произошедшего в августе - сентябре 2013 года, продолжают оставаться на особом контроле органов прокуратуры области. Реализованы мероприятия, направленные на эффективное обеспечение надзора в период действующего чрезвычайного положения: ведется постоянный мониторинг ситуации, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, местного самоуправления при реализации ими полномочий по ликвидации последствий ЧС. С целью оперативного принятия необходимых решений своевременно оказывалась правовая помощь как органам власти и местного самоуправления, так и пострадавшим гражданам.
Надзорными мероприятиями охвачены вопросы своевременного восстановления прав пострадавших граждан, объектов жилья, социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, пострадавших в результате крупномасштабного наводнения, а также противодействия правонарушениям в сфере расходования выделенных на эти цели бюджетных средств.
Наиболее распространены нарушения в деятельности органов местного самоуправления при реализации полномочий по признанию граждан пострадавшими от ЧС и включении в списки пострадавших, в ходе предоставления мер социальной поддержки, связанных с восстановлением жилищных прав граждан, нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, нарушения процедуры обследования жилья и другие.
Всего в деятельности органов местного самоуправления прокуроры с момента введения режима ЧС выявили 308 нарушений (более 50% всех нарушений законов), из них 145 нарушений при формировании и направлении списков пострадавших граждан; 126 нарушений сроков и процедуры проведения обследований помещений; 22 нарушения при информировании граждан; 15 нарушений при проведении капитального ремонта жилья.
Прокуратурой области, прокурорами городов и районов приняты дополнительные меры по исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования материалов, статистических данных и иных сведений от органов местного самоуправления, обеспечивается соответствие требований в адрес руководителей органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий возложенным на них функциям.
В результате принятых мер территориальными прокурорами в 2013 г. было направлено на 19% меньше требований и запросов в органы местного самоуправления по сравнению с 2012 г. (4153 - 5135). Из них с трехдневным сроком исполнения - только 5% (230) от общего числа. Указанная тенденция сохраняется и в текущем году.
Органы власти всех уровней активно используют информационные технологии (сайты, Интернет). В нарушение Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не все муниципальные образования области имеют официальные сайты в информационно-коммуникационной сети Интернет ввиду отсутствия материально-технической базы и достаточного финансирования для обеспечения работы системы. В 29% муниципальных образований области объем размещаемой на сайтах информации не соответствует установленным требованиям.
Необходимо отметить, что с 1 января текущего года введен новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы прокуратуры возложены дополнительные полномочия по формированию ежегодного плана проведения проверок деятельности органов местного самоуправления, определен порядок направления, рассмотрения проектов планов органов государственного контроля о проведении таких проверок. Плановые проверки не могут проводиться чаще, чем один раз в два года.
В настоящее время продолжается реформа местного самоуправления.
В связи с принятием 27 мая текущего года Федерального закона N 136-ФЗ внесены существенные коррективы в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности:
- Закон дополнен положениями о городском округе с внутригородским делением и о внутригородском районе, в которых также возможно осуществление местного самоуправления;
- предусмотрена возможность перераспределения полномочий между муниципальными образованиями различного уровня.
Внесенные изменения потребуют принятия региональных и муниципальных нормативных правовых актов, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и областным законодательством.
В целях совершенствования взаимодействия органов прокуратуры и местного самоуправления прокуратурой области предложено проведение совместных мероприятий:
- прокурорами районного звена с должностными лицами органов местного самоуправления совместных приемов граждан по вопросам реализации возложенных на органы местного самоуправления полномочий;
- учебно-методических занятий органов местного самоуправления и органов прокуратуры по разъяснению полномочий контрольно-надзорных органов при проведении проверок;
- обобщений и распространения положительной практики деятельности органов местного самоуправления советами муниципальных образований, участия в подготовке модельных муниципальных нормативных правовых актов.
Кроме того, по-прежнему сохраняют актуальность такие вопросы, требующие согласованных действий, как осуществление органами местного самоуправления полномочий по подготовке к новому отопительному периоду, муниципального жилищного контроля, а также эффективного использования бюджетных средств на строительство и капитальный ремонт жилых домов до реального устранения нарушений прав каждого пострадавшего от стихии гражданина.
Взаимодействие органов прокуратуры области с органами власти и местного самоуправления продолжает оставаться ключевым направлением деятельности прокуратуры Амурской области, позволяющим эффективно осуществлять надзор в различных сферах правоотношений и своевременно влиять на состояние законности.
Заслушав выступления Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я. и Министра регионального развития Российской Федерации Басаргина В.Ф., доклады первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Буксмана А.Э., председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Тимченко В.С, совещание отмечает, что в целом взаимодействие органов прокуратуры с представительными и исполнительными органами местного самоуправления Российской Федерации при реализации ими предусмотренных законодательством полномочий имеет конструктивный характер.
Осуществляется оперативный обмен информацией, реализуются различные формы сотрудничества в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений закона. Так, в Карачаево-Черкесской Республике сложилась практика ежеквартального взаимного информирования и определения совместных действий местных администраций и прокуратуры.
Прокуроры активно участвуют в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, в том числе на стадии подготовки муниципальных правовых актов, а зачастую выступают инициаторами их разработки и принятия.
Вместе с тем результаты осуществления прокурорами функций надзора за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами действующих на территории Российской Федерации законов, соблюдением прав и свобод граждан, а также соответствием законодательству издаваемых правовых актов свидетельствуют о многочисленности и распространенности нарушений закона в деятельности органов местного самоуправления практически в каждой из сфер социально-экономической жизни общества. Выявляются факты правонарушений и злоупотреблений при управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местных бюджетов, установлении местных налогов и сборов, оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального комплекса и в иных областях. В муниципальном нормотворчестве и деятельности органов местного самоуправления распространены нарушения при применении земельного, лесного, градостроительного, природоохранного, административного и жилищного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, в том числе о муниципальной службе, регулирующего тарифы в жилищно-коммунальной сфере, о размещении муниципальных заказов на поставку товаров и предоставление услуг.
Согласно статистическим данным, за 9 месяцев 2010 г. прокурорами выявлено почти 720 тыс. нарушений в деятельности органов местного самоуправления (в 2009 г. - около 900 тыс. нарушений). В целях их устранения прокурорами принесено более 126 тыс. протестов на незаконные муниципальные правовые акты (168 тыс.). Руководителям органов местного самоуправления внесено около 143 тыс. представлений (175 тыс.); должностным лицам объявлено более 21 тыс. предостережений (38 тыс.). По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 62,5 тыс. работников муниципалитетов (74,6 тыс.), к административной ответственности - около 10 тыс. (около 1,8 тыс.). По направленным в следственные органы материалам возбуждено около 500 уголовных дел (800).
Анализ прокурорской деятельности показывает, что большинство установленных нарушений связано с принятием органами местного самоуправления незаконных правовых актов, превышением компетенции, а также несвоевременностью приведения их в соответствие с федеральным законодательством (республики Калмыкия, Коми, Чувашская Республика, Забайкальский край, Сахалинская, Псковская, Ростовская области и др.).
Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации не приняты необходимые муниципальные нормативные правовые акты в развитие действующих Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации (Курганская, Новгородская, Оренбургская, Томская, Тульская области и др.).
Повсеместно выявлены факты нарушения органами местного самоуправления прав предпринимателей, в том числе путем создания различных административных барьеров, установления не предусмотренных законом обязанностей, предоставления льгот и привилегий отдельным хозяйствующим субъектам, незаконных отказов в реализации прав, истребования излишних документов, нарушения сроков при рассмотрении заявлений и др. (республики Дагестан, Марий Эл, Приморский край, Ивановская, Кировская, Орловская, Ульяновская области и др.).
Причинами подобных просчетов стали нехватка кадров в органах местного самоуправления, их недостаточная квалификация, особенно в сельской местности, быстро меняющееся федеральное и региональное законодательство.
Деятельность органов местного самоуправления подвержена коррупционным и иным криминальным проявлениям. В основном преступления совершаются по корыстным мотивам. Примеры привлечения к уголовной ответственности руководителей органов местного самоуправления и их должностных лиц имеются в Республике Адыгея, Алтайском крае, Астраханской, Московской областях и других субъектах Российской Федерации. К числу совершенных ими преступлений относятся получение взяток, злоупотребление должностными полномочиями, халатность и др.
Мониторинг состояния взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления свидетельствует о наличии ряда проблем, возникающих при реализации прокурорами надзорных полномочий. Так, некоторые из затребованных органами прокуратуры сведений и материалов могли быть получены из иных источников, в том числе на официальных сайтах органов местного самоуправления. Отдельные проведенные уполномоченными органами контроля (надзора) федерального и регионального уровней проверки деятельности администраций муниципальных образований, муниципальных предприятий и учреждений дублировали друг друга, а также прокурорские проверки. Принимаемые органами прокуратуры, иными государственными органами контроля (надзора) меры реагирования были не всегда адекватны нарушениям, допущенным органами местного самоуправления, предложенные мероприятия не могли быть реализованы из-за отсутствия необходимого финансирования.
Обсудив поступившие от докладчиков и участников настоящего мероприятия предложения, совещание
1. Генеральной прокуратуре Российской Федерации:
1.1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации:
в первом полугодии 2011 г. организовать проведение подобных межведомственных совещаний в соответствующих федеральных округах, субъектах Российской Федерации с приглашением представителей органов местного самоуправления, Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, региональных отделений Всероссийского Совета местного самоуправления, иных общественных объединений (организаций) органов местного самоуправления соответствующего уровня;
в дальнейшем практиковать систематическое проведение межведомственных совещаний с участием представителей органов прокуратуры и органов местного самоуправления;
проанализировать состояние этой работы в 2011 г. и о результатах в январе 2012 г. проинформировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
1.2. Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства с привлечением заинтересованных подразделений, прокуроров субъектов Российской Федерации:
обеспечить контроль за разрешением вопросов взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований. Изучать состояние этой работы при проведении комплексных проверок нижестоящих прокуратур;
по итогам 2011 г. с участием прокуроров субъектов Российской Федерации провести анализ правоприменительной практики и результатов прокурорского надзора в данной сфере правоотношений;
в первом полугодии 2011 г. проанализировать ведомственные организационно-распорядительные документы в целях сокращения числа поручений и изменения действующих сроков представления прокурорами докладных записок, информации и отчетности о состоянии надзора по различным направлениям деятельности, касающимся сфер ведения органов местного самоуправления;
в I квартале 2011 г. изучить и распространить положительный опыт совместной деятельности органов местного самоуправления и прокуратуры Карачаево-Черкесской Республики, а также рассмотреть практику взаимодействия и предложения администрации города Омска по совершенствованию законодательства для использования в дальнейшей работе.
3. Прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городских, районных и приравненных к ним прокуратур:
принять действенные меры по исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений от органов местного самоуправления, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований. Исключить факты направления запросов на получение сведений, опубликованных в средствах массовой информации, на официальных сайтах, доступных из других источников. Принять меры к сокращению бумажного документооборота;
в ходе осуществления прокурорского надзора, в том числе при внесении актов реагирования на допущенные органами местного самоуправления нарушения, всесторонне и объективно оценивать сложившуюся ситуацию, а также возможные негативные последствия исполнения формальных требований прокурора. В первую очередь руководствоваться принципом защиты законных прав человека и гражданина;
при проведении проверок исполнения законодательства уполномоченными органами государственного контроля (надзора) обращать внимание на соответствие требований в адрес представительных и исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий возложенным на них функциям;
совместно с органами местного самоуправления сформировать систему учебы, юридического просвещения и повышения профессиональной квалификации в сфере нормотворчества представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих.
4. Министерству регионального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
4.1. Наладить эффективный информационный обмен между органами местного самоуправления, органами прокуратуры, контролирующими органами и органами государственной власти путем формирования на уровне субъектов Российской Федерации сводных электронных баз данных по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти;
4.2. Предложить органам государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть вопрос о разработке и принятии законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих ответственность за неисполнение решений органов местного самоуправления.
4.3. В 2011 г. совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации:
подготовить законодательные инициативы о нормативном регулировании проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений аналогично процедурам, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
5. Всероссийскому Совету местного самоуправления, Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований:
в течение 2011 г. проанализировать возникающие проблемы при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий;
при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов местного самоуправления информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов Российской Федерации с приложением копий подтверждающих документов;
разработать сборник типовых нормативных актов органов местного самоуправления по реализации ими вопросов местного значения;
оказывать консультативную помощь муниципальным образованиям по вопросу повышения уровня правовой подготовки муниципальных служащих и совершенствования деятельности по подготовке муниципальных паровых актов, а также регулярно информировать советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления об изменениях в законодательстве Российской Федерации по вопросам, затрагивающим деятельность органов местного самоуправления.
Срок: постоянно.
6. Контроль за исполнением решения межведомственного совещания возложить на первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Буксмана А.Э. и статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития Российской Федерации Осинцева Ю.В.
Ушакова Марина Александровна
студент 4 курса, юридического факультета ВятГГУ, г. Киров
E- mail : MaPuLLika 26@ yandex . ru
Ложкина Татьяна Евгеньевна
старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, ВятГГУ, г. Киров
Одним из важных направлений деятельности прокуратуры является создание условий для обеспечения надлежащего взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Под «взаимодействием» в данном случае понимается взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи .
Оптимизация взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления в настоящее время является одним из актуальных вопросов. Так, на Межведомственном совещании по вопросам взаимодействия надзорных и контролирующих органов с органами местного самоуправления Кировской области были выделены следующие проблемы :
во-первых, результаты надзорной работы свидетельствуют о многочисленности и распространённости нарушений закона в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Значительное количество нарушений, связанных с принятием органами местного самоуправления незаконных правовых актов, превышением их компетенции, а также несвоевременностью приведения актов в соответствие с федеральным законодательством. В большинстве случаев это является следствием низкой квалификации муниципальных служащих, которые не обладают достаточными знаниями действующего российского законодательства, не отслеживают изменения, вносимые в региональное и федеральное законодательства;
во-вторых, надзорные и контролирующие органы продолжают практику направления большого количества запросов, в том числе с сокращёнными сроками исполнения, истребования сведений, содержащихся в официальных источниках или не относящихся к компетенции органов местного самоуправления.
За период с начала муниципальной реформы в России, органы местного самоуправления проделали большую работу. В результате всех преобразований местная власть стала наиболее приближена к населению. Ее основными функциями стали: непосредственное обеспечение повседневной жизни людей на местах, включающее управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, обеспечение граждан жильем и предоставление коммунальных услуг, а также охрану общественного порядка. В связи с этим вопросы законности в деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения находятся под надзором органов прокуратуры .
Это связано с тем, что совершенствование системы органов местного самоуправления не обходится без определенных трудностей. Практика свидетельствует, что нарушения законов среди органов местного самоуправления широко распространены и количество их практически не снижается .
Считаем обоснованным мнение Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки, что проблемы в данной сфере связаны с частым изменением законодательства и, соответственно, соблюдение «буквы закона» без профессионального юридического состава достаточно сложно. Однако далеко не все муниципалитеты имеют сильные юридические службы. В целях осуществления взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления возможно проведение работы по повышению уровня правовой грамотности представителями прокуратуры, которая включает правовое обучение и повышение квалификации представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих .
В рамках данного направления в Кировской области на муниципальном уровне прокурорами оказывается практическая помощь органам местного самоуправления в разработке модельных правовых актов. Так, например, прокуратурой Фаленского района разработан модельный проект «О нормах предельной заполняемости территорий в местах проведения публичных мероприятий», который рассмотрен и принят.
Однако и здесь возникает проблема - «копирование» данного модельного акта без должной работы над его содержательной частью. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления рассматривают модельный акт не просто в качестве образца, требующего переработки применительно к условиям конкретного муниципального образования, а как проект правового акта, требующий его одобрения .
Согласно требованиям приказа Генерального прокурора № 243 от 24 ноября 2008 года «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» , прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов . Однако, вопрос реализации данного права, закрепленного в статье 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», остается актуальным и в настоящее время. Проблемы возникают в связи с тем, что в федеральном законодательстве не урегулирован вопрос наделения уставами муниципальных образований районных прокуроров правом правотворческой инициативы. В данном случае также необходимо установление взаимоотношений между органами прокуратуры и органами местного самоуправления. В целях улучшения правотворческой деятельности прокуроры направляют в представительные органы местного самоуправления предложения о внесении в уставы муниципальных образований норм, предоставляющих право правотворческой инициативы прокурору района .
Нарушение законности органами местного самоуправления, по словам главы Минрегиона России Виктора Басаргина, связано также с тем, что возрастает количество запросов от различных органов государственной власти и органов прокуратуры к органам местного самоуправления. Организация проверок между этими органами не скоординирована и для дачи ответа установлены крайне сжатые сроки. Все это негативно сказывается на эффективности работы местных органов, так как для подготовки соответствующих документов требуется большое количество времени и на осуществление своих обязанностей остается мало времени .
Прокурор Кировской области С.П. Бережицкий, говоря о взаимодействии с муниципальной властью, сообщил: за 2010 год прокуратура провела в органах местного самоуправления 3900 проверок. За 2011 год - 4300 проверок .
С.П. Бережицкий подчеркивает необходимость повышения эффективности взаимодействия, потому что руководители муниципалитетов и контрольные органы - партнёры, решающие одну задачу - улучшение жизни граждан .
Кроме этого, считаем целесообразным мнение В. Басаргина о том, что в целях повышения эффективности взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления необходимо рассмотреть вопрос о расширении практики предоставления органами местного самоуправления запрашиваемой информации в электронном виде. Это значительно сократит время на подготовку документов, необходимых для проверки и, соответственно, органы местного самоуправления смогут исполнять свои обязанности в полном объеме, что приведет к повышению эффективности в принятии ими решений .
Подводя итог выше сказанному, предлагаем следующие пути повышения эффективности взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления для решения имеющихся проблем:
во-первых, в целях улучшения правотворческой деятельности прокуроров ввести в уставы муниципальных образований нормы, предоставляющих право правотворческой инициативы прокурорам района;
во-вторых, необходимо прописать порядок проведения проверок органов местного самоуправления. Они должны проводиться с адекватной периодичностью и при наличии разумных оснований;
в-третьих, нужно запретить запрашивать открытую информацию, запретить проведение одновременных проверок сразу несколькими контрольными органами;
в-четвертых, следует законодательно установить сроки рассмотрения прокурорского запроса и прокурорского протеста. Следует ограничить право надзорных органов требовать ответа в сокращенные сроки или так называемого «немедленного ответа»;
в-пятых, необходимо изменить подходы к работе надзорных органов: целью проверок должен быть не поиск нарушений, а их профилактика, методическая поддержка.
Список литературы:
1.Винокуров В.Ю. Прокурорский надзор [Текст]: учебник для вузов / под ред. В.Ю. Винокурова. 6-е изд., перераб и доп. М.: Высшее образование, 2005. - 460 с.
2.Межведомственное совещание по вопросам взаимодействия надзорных и контролирующих органов с органами местного самоуправления Кировской области [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://prokuratura-kirov.ru (дата обращения 01.10.2013).
3.Петрова О.Н. Краткая характеристика правовых средств органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере местного самоуправления [Текст] / Петрова О.Н. // Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова. - 2012. - № 1. - 318 с.
4.Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»: [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 05.10.2013).
5.Прокуратура и муниципалитеты региона договорились о сотрудничестве [Текст] / Информационная служба ВСМС // Информационный бюллетень местного самоуправления. - 2011. - № 36. - 36 с.
6.Решение совместного совещания по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления [Текст] / Генеральная прокуратура РФ // Государственное управление. - 2011. - № 1. - 98 c.
В последние годы органы прокуратуры и местного самоуправления интенсивно сотрудничают в сфере муниципального нормотворчества. На практике выработаны и согласованы различные формы взаимодействия в этой сфере. Возникающие здесь проблемы если и не решены до конца, то по крайней мере найдены пути их решения.
В последние годы органы прокуратуры и местного самоуправления интенсивно сотрудничают в сфере муниципального нормотворчества. На практике выработаны и согласованы различные формы взаимодействия в этой сфере. Возникающие здесь проблемы если и не решены до конца, то по крайней мере найдены пути их решения.
Органы прокуратуры на местах ориентированы в первую очередь на предупреждение принятия незаконных муниципальных актов. В связи с этим прокуроры предлагали закрепить в федеральном законодательстве обязательность требований прокуроров по представлению проектов нормативных актов на изучение, а также обязательный, а не рекомендательный характер их замечаний в отношении этих проектов.
Но и в отсутствие таких норм решение возникающих проблем найдено. Прокуроры, используя предоставленное им во многих муниципальных образованиях право нормотворческой инициативы, добились закрепления в регламентах органов местного самоуправления обязательного представления проектов нормативных актов для предварительного изучения в органах прокуратуры. По итогам межведомственного совещания в Тамбовской области принято решение о самостоятельном внесении органами местного самоуправления соответствующих изменений в муниципальные нормы в этой части.
Пример
Есть практика (например, в Калужской, Смоленской областях) заключения между органами местного самоуправления и органами прокуратуры соглашений о взаимодействии, в которых предусмотрены условия и порядок предоставления проектов нормативных актов в органы прокуратуры.
В 2010 г. прокурорами Центрального федерального округа (далее ‒ ЦФО) дано свыше 54 тыс. заключений по проектам нормативных актов органов местного самоуправления, свыше 5 тыс. из них содержали замечания в связи с допущенными нарушениями закона, наличием коррупциогенных факторов и пр. Подавляющее большинство этих замечаний учтено органами местного самоуправления. В ряде случаев, например во Владимирской области, прокуроры добиваются средствами реагирования обеспечения надлежащего доступа к информации о деятельности муниципалитетов, в т. ч. размещения проектов нормативных актов в местных представительных органов на специальных сайтах в Интернете. Но в настоящее время не везде есть такая техническая возможность. В связи с этим, к примеру, решением межведомственного совещания в Рязанской области органами местного самоуправления рекомендовано принять меры к созданию сайтов либо заключению соглашений о размещении информации на имеющихся сайтах муниципальных районов или правительства области.
Прокурорами ЦФО в 2010 г. внесено в планы нормотворческой работы органов местного самоуправления около 700 предложений о разработке нормативных актов. Направлено свыше 11 тыс. представлений, информационных писем, предложений о принятии и изменении нормативных актов, большинство из которых учтено. Подготовлено более тысячи проектов актов, а также 524 модельных акта.
При организации взаимодействия целесообразно обсуждать вопросы, связанные с разработкой проектов нормативных актов, требующих финансирования из бюджета муниципального образования, в период до его утверждения на следующий год, иначе правотворческие инициативы прокуроров могут остаться нереализованными из-за отсутствия необходимых средств.
Разработка и внедрение модельных правовых актов для органов местного самоуправления позволяют избежать, особенно в актах сельских поселений, ряда однотипных ошибок при регулировании правоотношений. Такая практика актуальна в условиях возросшего количества принимаемых актов: достаточно сказать, что за последние два года – 2009-й и 2010-й ‒ органами местного самоуправления в ЦФО принято свыше 100 тыс. нормативных актов ежегодно.
Внедрение модельных актов должно использоваться и в том случае, когда нужно побудить органы местного самоуправления принять необходимые нормативные акты для реализации федеральных норм либо устранить пробелы.
Прокурорами уже разработаны такие модельные акты.
Пример
Прокурорами ЦФО разработаны: регламент по осуществлению муниципального земельного контроля и модельное положение об участии в профилактике экстремизма и терроризма на территориях муниципальных образований – в Тамбовской области; модельный правовой акт по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы – во Владимирской области; модельное положение о порядке обнародования муниципальных актов сельского поселения – в Брянской области.
Деятельность органов прокуратуры способствует развитию межмуниципального сотрудничества в сфере нормотворчества.
Пример
Районными прокурорами в Тверской области инициировано создание на поднадзорных территориях советов руководителей местных представительных органов, которые, в частности, проводят работу по формированию в электронном виде единой нормативной правовой базы сельских поселений, в т. ч. уставов.
В перспективе основные функции по содействию органам местного самоуправления в осуществлении своевременного мониторинга действующего законодательства, внесении изменений в муниципальные акты, в т. ч. с использованием электронной базы данных, должны взять на себя подобные структуры, а также советы муниципальных образований.
В настоящее время многие прокуроры отмечают низкую эффективность либо отсутствие мониторинга изменений действующего законодательства органов местного самоуправления. Примеров тому множество. Один из сравнительно недавних – в сфере избирательного законодательства. Потребовалось практически повсеместно принятие мер прокурорского реагирования, в т. ч. и в связи с обращением в октябре 2010 г. полномочного представителя Президента РФ в ЦФО в Генеральную прокуратуру РФ, чтобы привести уставы муниципальных образований в соответствие с изменениями Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, которые были внесены в конце 2009 г. и середине 2010 г. А изменения касались новых требований к количественному составу муниципальных избирательных комиссий и увеличения срока их полномочий с четырех до пяти лет.
В связи с распространенностью подобных нарушений от прокуроров поступают предложения установить в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) срок, в течение которого органы местного самоуправления должны приводить свои акты в соответствие с изменениями федерального законодательства. Ведь для региональных нормативных актов Федеральным законом 06.10.1999 №184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” установлен трехмесячный срок их приведения в соответствие с федеральными законами. Введение аналогичной нормы для органов местного самоуправления позволит повысить их ответственность за несвоевременность внесения изменений и, кроме того, сократить излишнюю переписку с органами прокуратуры по этому вопросу. От прокуроров и органов местного самоуправления имеются предложения о целесообразности исключения из Федерального закона № 131-ФЗ требований об определении в уставах муниципальных образований перечня вопросов местного значения. Так как этот перечень установлен в федеральном законе и не может быть изменен или дополнен в уставе, то фактически устав дублирует федеральные нормы. Однако при внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ в данной части необходимо и внесение соответствующих изменений в устав муниципального образования, что представляет собой длительную и сложную процедуру.
Несмотря на принимаемые прокурорами меры, количество незаконных нормативных актов остается по-прежнему высоким. Так, в 2010 г. прокурорами в округе оспорено свыше 21 тыс. муниципальных актов, в т. ч. почти 4,5 тыс. уставов.
Для качественного изменения ситуации прокурорам на региональном уровне следует использовать свое участие в работе коллегиальных, консультативно-совещательных органов по обеспечению взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, состоящих из руководителей органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов региона. Такие органы действуют, к примеру, при Ярославской областной Думе, при губернаторе Калужской области. Данное участие может оказаться полезным для решения вопросов, связанных с предупреждением принятия незаконных муниципальных актов, и для инициирования самостоятельной работы органов местного самоуправления в масштабах всего региона по отмене незаконных положений и закреплению в муниципальных актах новых норм, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления.
Полагаем, что в работе по повышению правовой квалификации представителей органов местного самоуправления прокурорам следует сочетать организацию учебно-методических семинаров на местах с участием в работе семинаров, организуемых советами муниципальных образований и органами государственной власти, как это происходит в Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Тульской и других областях.
В Курской, Липецкой, Московской областях повышение квалификации муниципальных служащих организовано на базе региональных высших учебных заведений, где к чтению лекций, проведению курсов привлекаются прокурорские работники.
Заключенные прокурорами Белгородской, Брянской, Рязанской областей соглашения о взаимодействии с советами муниципальных образований как раз предполагают сотрудничество в этой сфере.
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов прокуратуры осуществляется не только в сфере правотворчества, но и в первую очередь в правоприменительной деятельности. Общее количество нарушений, выявляемых прокурорами в органах местного самоуправления, на протяжении последних лет продолжает оставаться значительным. Так, в 2010 г. прокурорами ЦФО выявлено в их деятельности свыше 190 тыс. нарушений законов, в т. ч. почти 30 тыс. незаконных правовых актов.
По сравнению с 2009 г. эти показатели только возросли. За первый квартал 2011 г. выявлено свыше 68 тыс. нарушений закона, в т. ч. почти 10 тыс. незаконных правовых актов.
Во многих случаях прокуроры констатируют бездействие органов местного самоуправления по вопросам принятия, реализации финансирования различных целевых программ, необходимых для социального развития территорий, жилищного строительства, капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из ветхого и аварийного жилья, развития и поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, профилактики правонарушений, противодействия коррупции, терроризму, экстремизму, распространению наркомании.
Отсутствие программ лишает органы местного самоуправления возможности получить финансовую поддержку, к примеру, за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и областного бюджета на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья, что, в частности, отмечено в решении межведомственного совещания, проведенного в Курской области. Эта проблема характерна и для остальных регионов ЦФО.
Принятые программы носят формальный и декларативный характер, не предусматривают конкретных мероприятий по их реализации и не обеспечены надлежащим финансированием.
Так, на координационном совещании руководителей правоохранительных органов ЦФО, посвященном вопросам усиления борьбы с терроризмом и экстремизмом, отмечалось, что в ряде муниципальных образований до сих пор не приняты программы, направленные на противодействие экстремизму и терроризму, а существующие не финансируются в полном объеме: это Белгородская, Брянская, Калужская, Липецкая, Тверская и другие области. В ряде муниципальных образований они приняты и профинансированы только после вмешательства органов прокуратуры. Прокурорскими проверками вскрыты факты ненадлежащего принятия мер к обеспечению антитеррористической защищенности жилых домов, образовательных, медицинских учреждений, гидротехнических сооружений, бездействия антитеррористических комиссий, созданных при местных администрациях.
Несмотря на чрезвычайную ситуацию с лесными и торфяными пожарами летом 2010 г., органами местного самоуправления в ряде регионов (Воронежская, Владимирская, Рязанская, Московская, Тверская, Ярославская и другие области) не приняли достаточных мер по подготовке населения и территорий к пожароопасному периоду 2011 г., что потребовало вмешательства прокуроров и обсуждалось на заседаниях комиссий ЦФО по предупреждению ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности. . . .
ПОЛНОСТЬЮ текст статьи можно прочитать в августовском номере журнала
(Петрова Л. И., Алборова Е. Ю.)
(«Законность», 2014, N 4)
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Л. И. ПЕТРОВА, Е. Ю. АЛБОРОВА
Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор правового управления Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции.
Алборова Елена Юрьевна, прокурор правового управления Генеральной прокуратуры РФ, советник юстиции.
В статье рассмотрены приоритетные формы взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, направленные на повышение эффективности муниципального правотворчества.
Ключевые слова: прокуратура, органы местного самоуправления, взаимодействие, правотворческая деятельность.
The interaction of the public prosecution service with local government authorities in the sphere of law-making
L. I. Petrova, E. Yu. Alborova
The article examined the priority forms of interaction of the Public Prosecution Service with local government authorities aimed at enhancement of efficiency of municipal law-making.
Key words: public prosecution service, local government authorities, interaction, law-making.
Фундамент правотворчества органов местного самоуправления — нормативные правовые акты, затрагивающие отношения во всех сферах общественной жизни.
Анализ информационных материалов прокуратур субъектов Федерации свидетельствует, что формирование местной нормативной базы происходит нередко стихийно и не в рамках единой правовой системы, а в зависимости от конкретной ситуации, требующей порой оперативного правового регулирования. Указанная проблема становится причиной многочисленных пробелов и противоречий в действующих муниципальных нормативных правовых актах. Своевременному выявлению и предупреждению нарушений законов в сфере правотворчества на муниципальном уровне способствует согласованная деятельность прокуроров и местной власти. Эффективность такой работы во многом зависит от форм взаимодействия, которые призваны оказывать положительное влияние на выполнение общих задач в сфере муниципального правотворчества.
Распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ подчеркивают актуальность взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления (далее — взаимодействие) и нацеливают на осуществление постоянного мониторинга такой деятельности.
Исходя из анализа прокурорской практики в настоящее время к наиболее приоритетным формам взаимодействия (которые способствуют качественному формированию местной нормативной базы) следует отнести: межведомственные совещания с участием руководителей органов местного самоуправления по правовым вопросам; соглашения, определяющие порядок предоставления в органы прокуратуры муниципальных актов для проведения правовой экспертизы; обмен правотворческой информацией с территориальными органами Министерства юстиции РФ; проведение совместного мониторинга муниципальных актов; подготовку информационных писем о приведении муниципальных нормативных актов в соответствие с действующим законодательством; подготовку модельных правовых актов; внесение прокурорами по результатам правового мониторинга предложений в планы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления; реализацию прокурорами права нормотворческой инициативы; обмен информацией с использованием электронных систем и интернет-ресурсов. На практике могут применяться и иные формы взаимодействия с учетом требований соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения.
На сегодняшний день не теряют своей актуальности результаты совместного совещания Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, состоявшегося в декабре 2010 года по вопросам улучшения процессов муниципального правотворчества, повышения квалификации и правового обучения муниципальных служащих. Органы прокуратуры, исполняя решение этого мероприятия, повсеместно инициируют проведение межведомственных совещаний, участвуют в заседаниях рабочих групп по правовым вопросам.
Так, прокуратурой Куженерского района Республики Марий Эл проведено межведомственное совещание по проблемам взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления с участием глав администраций муниципальных образований, на котором поднимался вопрос своевременного предоставления в прокуратуру проектов нормативных правовых актов для проведения правовой экспертизы. По примеру аппарата прокуратуры Волгоградской области во всех прокуратурах городского и районного звена на постоянной основе действуют межведомственные рабочие группы по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.
Заключение соглашений между прокуратурой и органами местного самоуправления — одна из эффективных форм взаимодействия.
Например, результатом взаимодействия прокуратуры Калининградской области с региональной Ассоциацией «Совет муниципальных образований Калининградской области» стало подписание соглашения, определяющего порядок сотрудничества по вопросам правотворческой деятельности. В рамках соглашения совет муниципальных образований принял обязательство о предоставлении городским и районным прокурорам для проведения правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов.
При прокуратуре Тюменской области в целях реализации соглашения между прокуратурой области и Ассоциацией «Совет муниципальных образований Тюменской области» образована межведомственная рабочая группа по совершенствованию правотворческой работы в органах местного самоуправления. В сфере ее деятельности находятся также вопросы ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Нормативное урегулирование процедуры обязательного направления проектов муниципальных нормативных правовых актов в прокуратуры городов и районов для проведения правовой экспертизы и выявления в них коррупциогенных норм — дополнительный фактор предупреждения принятия незаконных нормативных правовых актов. Например, решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики закреплена обязанность органов местного самоуправления города Чебоксары по направлению для изучения в прокуратуру проектов нормативных правовых актов за 20 календарных дней до их рассмотрения.
Значительную роль в формировании качественной нормативной базы играет деловое сотрудничество прокуроров с территориальными органами Министерства юстиции РФ. Так, прокуратурой Московской области совместно с Управлением Министерства юстиции РФ по Московской области ведется постоянная работа по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством в связи с изменениями последнего. Под постоянным действенным контролем со стороны органов прокуратуры Челябинской области организована совместная работа по ведению регистра муниципальных нормативных актов.
Приоритетной формой взаимодействия является также мониторинг муниципальных актов. Регулярно проводимый горрайпрокурорами правовой мониторинг позволяет своевременно информировать муниципалитеты всех уровней о необходимости восполнения пробелов в действующих муниципальных правовых актах.
Например, прокуроры городов и районов Кемеровской области к проведению мониторинга муниципальных нормативных правовых актов привлекают органы местного самоуправления. Межрайпрокурорами Саратовской области по результатам правового мониторинга выявлено более пяти тысяч муниципальных нормативных правовых актов, не включенных в Федеральный регистр нормативных правовых актов. Нередко помощь горрайпрокурорам в проведении правового мониторинга оказывает аппарат региональной прокуратуры. Так, прокуратурой Владимирской области разработан модельный нормативный акт, регламентирующий порядок мониторинга муниципальных актов органами местного самоуправления.
По результатам правового мониторинга готовятся информационные письма о необходимости приведения нормативной муниципальной базы в соответствие с федеральным и региональным законодательством. Например, по результатам рассмотрения предложений прокуратуры Новосибирского района Новосибирской области органами местной власти приняты нормативные правовые акты по вопросам формирования муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, а также акты по профилактике коррупции.
В Республике Адыгея по предложению прокуроров в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления внесены изменения в уставы муниципальных образований в части закрепления за местной властью полномочий по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений.
По результатам рассмотрения информационных писем прокуроров Ширинского, Алтайского, Аскизского районов Республики Хакасия органы местного самоуправления приняли муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования, и другие.
С уверенностью можно отметить, что большинство городских и районных прокуроров субъектов Федерации уставами муниципальных образований наделены правом нормотворческой инициативы, которое широко используется.
Например, в Астраханской, Псковской, Тюменской, Тамбовской, Челябинской областях и в других субъектах Федерации городские и районные прокуроры добились закрепления права нормотворческой инициативы в уставах всех муниципальных образований.
Горрайпрокурорами с использованием права нормотворческой инициативы по результатам правового мониторинга подготовлены проекты нормативных актов по вопросам муниципальной службы и противодействия коррупции, бюджетного и жилищного законодательства, муниципального имущества и др.
Например, в прокуратуре Кошехабского района Республики Адыгея с использованием права нормотворческой инициативы разработано и принято положение о порядке присвоения наименований и переименования улиц, площадей и иных территорий проживания граждан в муниципальных образованиях.
Прокуратурой города Сургута Ханты-Мансийского автономного округа — Югры разработан проект правового акта, на основании которого администрацией города принято Постановление «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации руководителей муниципальных унитарных предприятий муниципального образования городской округ город Сургут». Прокурорами Верхнекетского и Колпашевского районов Иркутской области инициированы проекты актов, касающихся нормативных изменений в уставы муниципальных образований, а также определяющих порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов.
Прокуратурой Износковского района Калужской области разработаны проекты нормативных правовых актов «Об утверждении Положения о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района «Износковский район» и «Об утверждении Положения об обязательном экземпляре документов», которые рассмотрены и приняты Износковским районным Советом.
К результативной форме взаимодействия целесообразно отнести и подготовку проектов модельных правовых актов, которые являются нормативной основой регламентации правоотношений в различных сферах общественной деятельности.
Модельные правовые акты разрабатываются прокурорами городов и районов как самостоятельно, так и совместно с органами местного самоуправления. На практике реализуются и другие формы взаимодействия.
Например, прокуратурой Саратовской области с привлечением представителей территориального отдела Министерства юстиции РФ и правительства Саратовской области подготовлен типовой (модельный) устав муниципального образования со статусом сельского поселения, который направлен межгоррайпрокурорам для реализации права правотворческой инициативы. Прокуратурой Брянской области совместно с ассоциацией «Совет муниципальных образований Брянской области» разработано модельное положение о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности органа местного самоуправления, которое направлено в муниципальные образования области для принятия соответствующих актов. Прокуратурой Орловской области разработаны модельные проекты нормативных правовых актов, направленных на реализацию требований Федеральных законов от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», по итогам рассмотрения которых органы местного самоуправления приняли муниципальные нормативные правовые акты.
Прокуратурой Сунженского района Республики Ингушетия разработан и направлен в органы местного самоуправления 12 муниципальных образований района проект модельного нормативного правового акта «Об утверждении муниципальной программы по противодействию коррупции», который рассмотрен и утвержден всеми муниципальными образованиями района.
Прокурорами Шумячского и Велижского районов Смоленской области разработаны модельные правовые акты, регулирующие порядок ведения реестра муниципального имущества и порядок осуществления муниципального дорожного контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.
В значительной степени востребована и такая форма взаимодействия, как внесение предложений в планы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Например, по предложениям прокурора Томского района Томской области в планы включены мероприятия по разработке муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также о создании дорожных фондов муниципалитетов. Однако не всем горрайпрокурорам удается активно вести работу по внесению предложений в планы правотворческой деятельности. Например, как отмечает прокуратура Республики Хакасия, низкие показатели этой деятельности вызваны отсутствием указанных планов в подавляющем большинстве муниципальных образований республики.
В последнее время активнее стали использоваться возможности электронных информационных ресурсов для оперативного взаимодействия. Например, в Калужской и Псковской областях созданы информационно-коммуникационные сети в целях формирования единого правового пространства региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Исходя из практики взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления можно сделать вывод о том, что формы взаимодействия в сфере муниципального нормотворчества постоянно совершенствуются. Согласованная деятельность сторон позволяет эффективно решать актуальные муниципальные проблемы, требующие правового регулирования.
——————————————————————