Организация власти в федеральном государстве в целом и специфика устройства Российской федерации в частности. Особенности федеративного устройства России
Форма государственного устройства – это соотношение частей и целого в государстве, или соотношение полномочий центральных и региональных органов власти.
Выделяют три основных формы государственного устройства:
- федерация;
- унитарное государство;
- конфедерация.
Федерация – это союз относительно самостоятельных государственных образований, имеющих общие центральные органы.
В качестве субъектов федерации могут выступать:
Административно-территориальные образования (в России это области и края плюс 2 города – Москва и Санкт-Петербург);
Национально-государственные образования (в России это все виды автономий: автономные области, автономные республики, автономные округа).
Всего на сегодняшний день в состав РФ входят 89 субъектов.
В качестве субъектов государственного суверенитета (т.е. источников верховной власти) в федерации выступают:
Народ в целом:
Субъекты федерации.
Поэтому парламент федеративного государства всегда состоит из двух палат: нижняя палата формируется по принципу представительства от населения в целом, верхняя – по принципу представительства от субъектов федерации.
Но наличие 2-х палатного парламента нельзя рассматривать в качестве основного признака федерации.
В качестве основных признаков федерации выделяют:
1. Распределение полномочий между центром и субъектами федерации и его закрепление в конституции государства.
Другими словами, определить однозначно, является ли государство федеративным, можно, только взяв в руки конституцию данного государства. В конституции федеративного государства выделяется три круга полномочий:
Компетенция центральных органов;
Компетенция субъектов федерации;
Область совместной компетенции.
2. Наличие у субъектов федерации собственных конституции, законодательных, исполнительных и судебных органов, а часто и двойного гражданства.
Кроме этого:
1. Субъекты федерации не обладают индивидуальным государственным суверенитетом (они являются соучастниками общегосударственного суверенитета).
2. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода из состава федерации (поскольку выход одного или нескольких субъектов из состава федерации приводит к изменению границ данного государства, а вопрос об изменении границ федеративного государства отнесен по его конституции к ведению центральных органов).
3. Центральные органы федерации имеют право вмешиваться во внутренние дела субъектов федерации.
Федеративное устройство России было установлено в январе 1918 года, вскоре после установления республиканской формы правления. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.
Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава.
Международные отношения.
Междунаро́дные отноше́ния - это совокупность экономических, политических, правовых, идеологических, дипломатических, военных, культурных и других связей и взаимоотношений между субъектами, действующими на мировой арене.
Классификация:
- на основе классового критерия
- отношения господства и подчинения (отношения в эпоху феодализма и капитализма)
- отношения сотрудничества и взаимопомощи (теория социалистического мира)
- переходные отношения (отношения между развивающимися странами, освободившимися от колониальной зависимости)
- МО, основанные на балансе сил
- МО, основанные на балансе интересов
- экономические
- политические
- военно-стратегические
- культурные
- идеологические
- межгосударственные отношения
- межпартийные отношения
- отношения между международными организациями, ТНК, частными лицами
- отношения высокого уровня
- отношения среднего уровня
- отношения низкого уровня
- глобальные/общепланетные
- региональные
- субрегиональные
- отношения стабильности и нестабильности
- отношения доверия и вражды
- отношения сотрудничества и конфликта
- отношения мира и войны
Наиболее частыми участниками международных отношений являются государства, играющие ведущую и наиболее динамичную роль. Именно государства, а точнее межгосударственные отношения, в первую очередь определяют характер, климат и направление развития международных отношений. Цель межгосударственных отношений - создать наиболее выгодные условия функционирования и развития самих государств. Разумеется, -межгосударственные отношения могут затрагивать самые различные сферы: политическую, экономическую, культурную и т.д. При этом внутри каждой сферы возможно выделение определенных подвидов отношений: например, в политической сфере - дипломатические и военные отношения, в. экономической - торговые и т.д.
Результатом межгосударственных отношений могут стать и становятся объединения государств на основе норм международного права - т.н, межправительственные организации. К числу их следует прежде всего отнести Организацию Объединенных Наций (ООН), играющую важную роль в качественном преобразовании содержания и структуры современных международных отношений.
Устав ООН был подписан на конференции в Сан-Франциско 26 июня 1945 г. представителями 51 государства и вступил в силу 24 октября 1945 г. (День ООН).
Главными органами ООН являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности , в основу деятельности которого положен принцип единогл-асия его постоянных членов при принятии им решений по вопросам мира и безопасности, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Международный суд и Секретариат. Генеральный секретарь - Бутрос Гали. Штаб-квартира - Нью-Йорк.
Структуру ООН составляют также 16 специализированных учреждений: ЮНЕСКО, МОТ, ШедО, ВОЗ, МАГАТЭ, ЮНКТАД и др., ее многочисленные вспомогательные органы, комитеты и комиссии.
ЮНЕСКО (ООН по вопросам образования, науки и культуры). Основана в 1946 г. Высший орган - Генеральная конференция, созывается каждые два года. В периоды между сессиями руководящим органом является Исполнительный совет. Генеральная конференция избирает Гвнерального директора на 6 лет. Местонахождение -Париж. ЮНЙСКО имеет свыше 20 регионадьннх бюро и центров, издает более 200 периодических и свыше 100 непериодических изданий на нескольких языках. Главная задача организации - укрепление мира и взаимопонимания между народами средствами образове-ния, науки и культуры.
МОТ (Международная организация труда). Основана в 1919 г. как автономный орган Лиги наций; с 1946 г. является специализированным учреждением ООН. Высший орган - Генеральная конференция (ежегодно). Исполнительный орган - Административный совет (на три года). Местопребывание- Женева.
ЮНИДО (ООН по промышленному развитию). Создана по инициативе развивающихся стран в 1966 г. с целью содействия процессу индустриализации и оказания технической помощи странам Азии, Африки и Латинской Америки, координации всей деятельности ООН в области промышленного развития. Действует под руководством ЭКОСОС. Главный орган - Генеральная конференция. Собирается один раз в четыре года. Местопребывание - Вена.
ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения). Осуществляет международное сотрудничество в области здравоохранения и медицинской науки, собирает и обобщает статистические данные о рождаемости, болезнях, оказывает странам помощькбсрьбес эпидемиями и т.д. Местопребывание - Женева.
МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии). Специализированная межправительственная организация. Создана в 1957 г. в целях развития международного сотрудничества в области мирного использования атомной энергии. Связана с ООН специальным соглашением, представляет ежегодные доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН, а также ЭКОСОС. Важнейшая функция - контроль за соблюдением Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. с целью исключить возможность использования расщепляющихся материалов неядерными странами для военных нужд. Местопребывание - Вена.
ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию). Учреждена в 1964 г. Занимается проблемами международных экономических отношений и развития. Высшим органом является сессия (не реже одного раза в четыре года). Постоянный орган - Совет по торговле и развитию. Местопребывание - Женева.
Помимо ООН к числу межправительственных организаций относятся такие региональные организации, как Ёвропарламент, Организация африканского единства (ОАЈ), Организация американских государств (ОАГ), Лига арабских государства (ЛАГ), Содружество независимых государств (СНГ) и др. К этому же виду международных политических организаций следует отнести Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), НАТО и другие военные блоки.
Все эти организации (а их около 300), их внешнеполитическая деятельность составляют живую ткань международных отношений и связей, их структуру.
Похожая информация.
С.Н. Забралов
ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ*
Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. Столкновение их интересов приводило к конфликтам между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.
В этой связи особую актуальность приобретает проблема разработки долгосрочной и фундаментальной государственной стратегии построения и функционирования государственной администрации в Российской Федерации, ее системно-структурной организации, создания постоянных и долговременных горизонтально-вертикальных связей между субъектами РФ. При этом данная стратегия должна быть свободной от сиюминутной политической конъюнктуры и ориентированной на повышение эффективности институтов исполнительной власти, сохранение федеративных основ российского государства и ответственности органов государственного управления перед гражданами страны.
В рамках реализации указанной стратегии необходимо в первоочередном порядке четко обозначить и законодательно закрепить механизмы и инструменты практической реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
172 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 4/2012
В настоящее время для упорядочения структуры управления российского государства, сбалансированного функционирования и взаимодействия всех его институтов правовая база создается законотворческой деятельностью Федерального Собрания РФ, государственных органов власти субъектов РФ по вопросам государственного строительства. На законодательном и подзаконном уровнях закреплены новые механизмы взаимоотношений и взаимоответственности органов исполнительной власти, как на уровне Федерации, так и ее субъектов, местного самоуправления.
Обозначенной теме особую актуальность придает реформа системы региональной исполнительной власти, связанная с процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, и направленная на обеспечение единства региональной и федеральной исполнительной власти.
Вышесказанное позволяет сделать вывод, что в действиях федерального центра и субъектов РФ намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая способствовала бы реализации стремления субъектов РФ к большей самостоятельности наряду с укреплением единства и целостности России.
Вопрос о государстве и государственной власти, об их роли в истории человечества многогранен, сложен и противоречив, в той или иной мере затрагивает фундаментальные интересы людей, экономических, социальных, в том числе этнических, политических, религиозных и иных групп, и поэтому всегда находится в центре их внимания1.
В истории научной мысли есть множество подходов к определению природы и сущности государства и государственной власти, логики их возникновения и развития, их места и роли в истории человечества.
1 См.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002. С. 15.
Власть - это возможность оказывать целенаправленное воздействие на объект. Властвовать - значит подчинить своей воле волю других. Власть тесно связана с господством и авторитетом.
По мере развития научной мысли высказывались различные точки зрения относительно оснований классификации видов власти. В частности, типы, виды и формы власти ученые и специалисты систематизируют по источникам, субъектам, объектам. Например, используя вышеперечисленные основания для классификации власти, принято выделять2: экономическую, социальную, политическую, духовную, государственную, общественную, церковную власть (по основным сферам жизни общества); народную, монархическую, национальную власть и т.д. (по источнику власти); президентскую, монархическую, личную, семейную власть и т.д. (по носителю власти); законодательную, исполнительную, судебную власть (по месту в структуре власти); центральную, региональную, местную; республиканскую, областную власть и т.д. (по основному предназначению властей) и др.
В реальной жизни фактически главным орудием и инструментом власти выступает государство. Оно как носитель, обладатель, распорядитель власти и предопределяет само наименование власти - государственная.
Государственная власть является, прежде всего, властью политической. Государственная власть - высшая форма выражения политической власти, реализуемая посредством монопольного права творить законы, обязательные для всего населения, а также аппарата управления и принуждения и специфических государственных средств и методов3.
Существует множество определений государственной власти. Свое понимание государственной власти излагали итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английские философы Д. Гоббс и Дж. Локк, немецкие теоретики К. Маркс и
2 См.: Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учеб. пособие. М., 2002. С. 172.
3 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 76-79.
М. Вебер. Так, Дж. Локк, опираясь на теорию естественного права общественного договора, одним из первых обосновал либеральную концепцию основ государства и государственной власти, а именно теорию разделения властей. Он акцентировал внимание на единстве государственной власти4. Более детальную разработку идеи разделения властей осуществил Ш. Монтескье5.
В юридической науке сформулировано определение власти, в соответствии с которым она понимается как соответствующее авторитетное положение субъекта власти органа или личности, обладающего возможностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других органов или людей (контрсубъектов)6.
В федеративном государстве в зависимости от территориальных пределов действия различают: государственную власть федерации и ее субъектов (субфедеральную власть). Последняя имеет ограниченный, несуверенный характер. Суверенитет государственной власти тоже может быть ограничен взаимно, на основе международных соглашений.
К основным принципам построения системы государственной власти, как правило, относятся: ее централизованное построение, отвечающее исторически сложившемуся государственно-административному делению; оптимальное распределение власти по вертикали и горизонтали; демократическая выборность властей; информационная обеспеченность и безопасность; подотчетность и подконтрольность власти и т.д.
Исполнительной власти как одной из разновидностей власти государственной присущи многие признаки, ее характеризующие и указанные выше. В то же время необходимо выделить ряд особых признаков, характерных только для исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.
4 См.: Локк Джон. Соч.: В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 390.
5 Монтескье Ш. Избранные произведения / Пер. с фр. М., 1955. С. 254.
6 См.: Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций. М., 2001. С. 126.
В современном правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать другие ветви государственной власти: парламент, суд, иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, уполномоченный по правам человека и др.). Уровень подконтрольности исполнительной власти резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение общественно значимой информации и многопартийности.
Без выделения основных признаков исполнительной власти как самостоятельной ветви весьма сложно дать анализ сущности важнейшего ее принципа - единства исполнительной власти.
Необходимо отметить, что проблема единства исполнительной власти является сложной и многообразной, ибо здесь переплетаются наслоения, которые обусловлены социальным, историко-политическим, экономическим и правовым развитием каждого конкретного государства. Кроме того, представляется, что более полный и системный анализ природы и сути данного принципа возможен лишь в его соотношении и непосредственной взаимосвязи с другими конструирующими и организующими принципами исполнительной власти, характеризующими ее как целостную систему, состоящую из отдельных элементов с присущими для каждого их них особенностями.
Субъектом исполнительной власти выступает единая многоуровневая и иерархически выстроенная государственная администрация. Одним из признаков исполнительной власти, характеризующих принцип ее единства, является наличие исполнительной вертикали, когда органы исполнительной власти строятся в соответствии с принципом административной подчиненности и субординацией.
В то же время необходимо различать принцип единства системы исполнительной власти и принцип единства системы органов исполнительной власти. Принцип единства системы исполнительной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов исполнительной власти. Он выражается в единой политике правового нормотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механиз-
мов координации деятельности и институтов представительства. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе.
Принцип единства системы исполнительной власти неразрывно связан и с другими принципами, на которых базируется организация и деятельность исполнительной власти в государстве.
Можно выделить, в частности, следующие общие принципы построения и деятельности системы исполнительной власти в любом демократическом государстве:
законности и правового регулирования; эффективности;
системности органов исполнительной власти; централизации и децентрализации функций в системе исполнительной власти;
дифференциации и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти;
федерализма (применительно к федеративным государствам);
профессионализма и компетентности; гласности;
взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти, органами местного самоуправления; делегирования полномочий.
Однако объем настоящей статьи не позволяет более детально остановиться на каждом из них.
Глава 2. Особенности организации и функционирования государственной власти в российском государстве.
2.1. Парламентаризм в системе государственной власти.
Представительная ветвь власти характеризуется определенной совокупностью черт. Базовой является системность представительной власти. Речь идет о системе представительных органов. Система представительной ветви власти характеризуется слабыми, в сравнении с системой исполнительной ветви власти, внутрисистемными связями. В пользу системности представительной ветви власти можно назвать единый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности, единую компетенцию с разделением территории воздействия. В пользу мягких внутрисистемных связей говорит отсутствие императива между вышестоящим и нижестоящим представительным органом (в сущности, их и назвать таковыми нельзя). представительство интересов, выборность – следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Выборность – одна из характерных черт как всей системы представительной власти, так и её составной части – Парламента; должна проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее демократичной.
Представительные органы, в совокупности представляющие собой систему представительной власти, обладают определённым объёмом функций и полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной стране. Во многих странах Парламент не единственный государственный законодательный орган, законы могут издавать и другие органы.
Единство государственной власти при необходимом разграничении её ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием «законы» вправе принимать, за редким исключением, только представительный орган народа – Парламент, олицетворяющий законодательную власть.
В сферу законодательной власти вмешиваются и суды, верховные и конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы. В свою очередь, Парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Например, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделён полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других – рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса. Согласно букве демократических конституций Парламент является верховным законодательным органом государства, однако, в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности Парламента. В президентских республиках Парламент юридически более независим. Он не может быть распущен Президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на Парламент.
Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как представляется, не только в множественности её членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре – в двухпалатности. С теоретической точки зрения, принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу палат Парламента. Разделение власти – один из основных принципов демократической организации Парламента.
Конституция Российской Федерации устанавливает: «Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Как представительный орган, Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории Российской Федерации, но и государственных органов, сформированных населением субъектов Российской Федерации. Законодательный орган – Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства Российской Федерации, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству России), участвует в создании судебных органов государства. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем над исполнением бюджета (ст.101 Конституции Российской Федерации) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной – принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов. В последнее время в связи с тенденцией к расширению прав парламентов формируется новая модель принципа разделения властей.
Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях. Основной закон Финляндии 1999г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций.
Таким образом, выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можем предложить её определение: Представительная (законодательная) ветвь власти – ведущая в трёх ветвях власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий данных выборных органов.
В Конституции Российской Федерации термин «парламентаризм» не упоминается. Тем не менее, в работах российских учёных исследуется его содержание и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность.
Парламентаризм можно рассматривать в трёх аспектах: идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости Парламента как института и его общественных функций; реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей; особый случай расширения власти Парламента и образования парламентского Правительства, то есть понятие «парламентаризм» применяется к определённому виду исполнительной власти (такая ситуация характерна для парламентской республики).
Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, думается, принижает его историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделённый не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями». Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления. Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделён полномочиями принятия законодательных актов, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха – в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а путём избрания зачастую тем же парламентом). Согласно этой точке зрения главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм; только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти; только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на государственном уровне.
Парламентаризм сегодня представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвлённой политической системы. Сначала парламентаризм отождествлялся с конституционной и законодательной властью парламента. Это означало, что принятые парламентом конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского суверенитета. С сущностью парламентаризма отразилась и подотчётность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом. Парламентаризм можно определить как особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.
2.2. Тип и форма Российского государства
Современная Россия – многонациональное государство. Согласно статье 14 Конституции Российской Федерации – светское государство, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Статья 28 гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Действующая российская власть вернула религиозным общинам большинство сохранившихся храмов, не препятствует строительству новых и обеспечила равноправие граждан независимо от религиозных убеждений и от их наличия или отсутствия.]
Говоря о политическом режиме Российской Федерации нужно отметить, что исходя из признаков того или иного режима, можно констатировать, что современная политическая действительность в России больше ассоциируется с авторитарно-бюрократическим режимом, хотя и характеризующимся определёнными внешними, формальными атрибутами демократии.
Весьма специфична многопартийность. Многие партии и движения находятся в большей мере в виртуальном, а не реальном мире (например, «Социал-демократы», «Женщины России», «За гражданское достоинство», и т.п.). подчас общественное объединение представляет лишь самих лидеров да небольшую группу лиц. В сегодняшней России есть Парламент – Федеральное Собрание. Вместе с тем полномочия его палат (Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации) весьма ограничены и не позволяют полноценно влиять на политическую ситуацию. В частности, у нынешнего Парламента по Конституции контрольные функции явно занижены. Точно так же можно квалифицировать и ситуацию по поводу установленного в Конституции Российской Федерации института импичмента. Осуществить его реально практически невозможно – слишком много на его пути законодательных и бюрократических препятствий. Что касается гласности, то апогеем её были конец 80-х – начало 90-х гг. Сейчас де средства массовой информации оказались под контролем олигархов, иными словами – «денежных мешков».
Сегодня в Конституции России при характеристике основ государственного устройства используется термин «социальное государство». Социальное государство можно рассматривать как достигнутое состояние, факт государственной жизни общества либо как идею, к которой государство должно стремиться, но которая, как и идея правового государства, пока окончательно не реализована.
Каждое государство следует характеризовать в комплексе, рассматривая его со всех трёх точек. В Конституции форма государства определяется сразу (ст.1) и довольно четко: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Таким образом, декларируется, что в Российской Федерации господствует демократический политический режим (и, соответственно, ей присуще всё то, что присуще демократическому политическому режиму), формой государственного устройства является федерация, а форма правления в России – республика. Содержание этой основополагающей статьи Конституции может быть раскрыто, если исходить из понятия государства как особого социально-политического образования, его природы и форм. Фактически складывающиеся в системе политической власти отношения в России свидетельствуют прежде всего о силе Президента Российской Федерации.
Мы видим, что, несмотря на то, что он не является официальным главой исполнительной власти, Президент, по сути, формирует её состав, структуру и политику, основные задачи. По Конституции Российской Федерации исполнительная власть осуществляется Правительством под руководством его Председателя, но в действительности треть федеральных министерств и ведомств полностью выведена из-под контроля Председателя и подчиняется непосредственно Президенту причём речь идёт не только о силовом блоке. Президенту напрямую подчиняются министерство обороны, МВД, МЧС, МИД, Министерство юстиции, ФСБ, Служба внешней разведки, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, ФСО и др. в США нет ни правительства, ни премьер-министра, а функции федеральных министерств исполняют департаменты администрации Президента, но даже при этом глава государства имеет гораздо меньше исполнительных функций, чем его российский коллега. Даже менять структуру государственных департаментов может только Конгресс, тогда как структура нашего Правительства меняется почти каждый год. Президент США ни одного министра не может назначить без согласия Сената, тогда как наш Президент и кандидатуру Председателя Правительства выносит на рассмотрение Думы, и отправить в отставку может и Правительство в целом, и его Председателя, и министров и т.д. в связи с изменением порядка избрания глав субъектов Российской Федерации, по сути, их теперь назначает сам Президент, и, следовательно, отстранить их от должности может он сам.
К сожалению, в настоящий момент противовесов президентской власти практически не существует. Дума и Совет Федерации абсолютно лояльны к Президенту, и в результате в Парламенте мы не наблюдаем никаких серьёзных политических дискуссий.
Из федеративной формы устройства вытекает правовой принцип, как федерализм. Как правовой принцип федерализм стал в литературе выделяться только в последние годы (М.И. Байтин, В.И. Леушин, А.В. Малько, В.Н. Синюков и др.). федерализм как политический правовой принцип имеет свои принципы. К ним обычно относят государственный суверенитет Российской Федерации, единство системы государственной власти в Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации, разграничение предметов ведения между Федерацией и её субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов. Попытаемся рассмотреть некоторые проблемы, связанные с реализацией данных принципов. Нынешний российский федерализм характеризуется по-разному. Н.В. Брезгулевская считает, например, что он чрезвычайно эклектичен, сочетает многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками. С нашей точки зрения, за минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе и федеративные, и унитарные, и конфедеративные элементы. Именно как стремление к конфедератизму следует оценивать официальные декларации «о государственном суверенитете», «особом статусе», «ассоциированном членстве в Федерации», «праве на выход из состава Федерации», нашедшие отражение в конституциях ряда республик.
По мнению Н.М. Добрынина, у федерального центра властные полномочия (права) в последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) – к нулю. Полномочиями органы власти субъектов наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного - финансового сопровождения. Усиление вертикали власти свидетельствует об усилении унитаристских тенденций в развитии Российского государства.
Об укреплении унитаристских тенденций свидетельствует также учреждение федеральных округов, что, во-первых, не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, и, во-вторых, практика действия органов власти округов, прежде всего полномочных представителей, вызывает сомнения в их эффективности. К элементам выстраивания вертикали власти следует отнести и реформирование Совета Федерации, состоящего из назначаемых чиновников и бизнесменов, состав которого определяется в политическом «торге» Кремля с регионами. Главы и спикеры регионов перешли в чисто совещательный Государственный Совет и Совет законодателей. Появились правовые инструменты, позволяющие Президенту отстранять губернаторов без объяснения причин. Выдвигается в последнее время идея назначения временных финансовых администраций в дотационных регионах, что явно ущемляет права субъектов Российской Федерации.
Очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов Российской Федерации. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации – выделяют обычно симметричную и ассиметричную федерации. В нашей стране и юридически, и фактически существует ассиметричная федерация. В целях ликвидации юридического неравенства субъектов Российской Федерации необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между центром и субъектами Российской Федерации на основе договоров и соглашений, решить вопрос со «сложносоставными» субъектами Российской Федерации, то есть теми, кто включает в себя других субъектов Российской Федерации. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, - справедливо замечает В.Е. Чиркин, - представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике». В контексте выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов (такая идея сформулирована и в Администрации Президента Российской Федерации), но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо.
Характер действующего политического режима в России определяется учёными по-разному. Так, В.С. Нерсесянц – как сочетание элементов авторитаризма с либерализмом, М.В. Баглай – как политический центризм, хотя понятие центризма насколько стало распространённым, настолько и непонятным, поскольку соединить элементы демократического и тоталитарного политических режимов невозможно. В.Е. Гулиев характеризует современный российский политический режим как либерально-демократический, подверженный, однако, авторитарным тенденциям и склонный к репрессивно-антиправовым явлениям. Результаты последних выборов в Государственную Думу, Президента Российской Федерации и становление вертикальной власти и «управляемой демократии» свидетельствуют о невозможности при нынешнем политическом режиме реализовать в полном объёме принципы, вытекающие из демократического политического режима, - реальное народовластие, многопартийность и политический плюрализм, приоритет интересов личности и их гарантирование государством, независимость судебной власти т.д.
Выводы по II главе:
Российскую Федерацию сегодня вряд ли можно в полной мере отнести к социальному типу государств. Выдвинутый и имеющий значение элемента государственной идеологии лозунг «Жить по средствам», по сути, означает признание неспособности государственной власти разработать глобальную доктрину социальной политики и вместе с тем обеспечить эту политику экономическими механизмами.
Вместе с тем долю оптимизма внушает сама попытка конституционного закрепления многих из перечисленных признаков государства современного типа. Поэтому представляется правомерным назвать Россию страной, находящейся на переходной стадии к социальному государству, которое выступает как институт общества, направленный на организацию нормальной жизни и развития всего общества в целом, защиту прав, свобод и законных интересов всех населяющих его граждан и народов.
Форма государственного устройства Российской Федерации закреплена в Конституции статья 1, в которой гласит: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Россия демократическое государство. Демократизм проявляется в закреплении принципа народовластия, признании народа источником власти, представительной и непосредственной формах демократии.
Россия – правовое государство. Это получает выражение в: признании верховенства права и закона, что предполагает связанность законом самого государства; реальности прав личности, их правовой защищённости; взаимной ответственности государства и гражданина; признании принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Конституция Российской Федерации закрепляет республиканскую форму правления. По вопросу о форме правления в Российской Федерации нет единства мнения: некоторые учёные считают Россию президентской республикой, другие – суперпрезидентской, а ряд учёных полагает, что в России смешанная форма правления: президентская республика с элементами парламентаризма. Представляется более правильным считать Россию полупрезидентской республикой.
Заключение
Таким образом, государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля.
Российское законодательство носит противоречивый характер. Часто в правотворческой деятельности государства наблюдается преобладание интересов некоторых субъектов Федерации и отдельных групп населения, что приводит к ослаблению внутренних связей законодательства, в том числе, и от решения теоретических проблем.
Функции государственного управления присущи все государствам. Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства сохраняются различия в методах и формах реализации функций, а следовательно, выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами – государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций. Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, политических свобод. Функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жёсткие границы между ветвями власти. Однако необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.
Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей – системе сдержек и противовесов. В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.
Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономные области, автономные округа в основе своей имеют национальный принцип, края и области – территориальный. Однако, и в некоторых национальных образованиях коренное национальное население не составляет большинства (республики Алтай, Коми, Саха (Якутия) и др.). Россия является ассиметричной федерацией: правовое положение и полномочия её субъектов не унифицированы и во многом не равнозначны. Республики находятся в более «привилегированном» положении, чем края и области. Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации присущи общие черты.
власти в демократическом государстве ...Государство и государственная власть
Курсовая работа >> Государство и правоОзначает законность государственной власти и предполагает формирование, организацию и функционирование государственной власти в соответствии... государственной власти в Российской Федерации возлагается на Президента Российской Федерации как главу государства ...
Особенности организации и функционирования малых предприятий
Закон >> Менеджмент... ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ” Экономический факультет Кафедра экономики и управления организациями Особенности организации и функционирования малых... российской экономикой. Занятость населения приведена в табл. 1. Направленность деятельности государства ...
Исполнительная ветвь государственной власти в Российской Федерации полномочия, структура, опыт
Закон >> Государство и правоОсуществления государственной власти . Разделение властей является одним из наиболее важных принципов организации государственной власти и функционирования правового государства . Существуют...
Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации.
Принципы организации и функционирования судебной власти.
Органы судебной власти.
Правосудие в Российской Федерации.
Контрольные органы государства.
Прокуратура Российской Федерации, ее функции и место в государственном аппарате. Счетные палаты и иные органы контроля.
Проблема борьбы с коррупцией и бюрократизмом в государственном аппарате.
Система органов государства. Идея разделения властей.
Государственный аппарат, его структура и функции. Задачи административной реформы в Российской Федерации.
Коррупция и бюрократизм в государственном аппарате: причины и методы борьбы.
Тема 26. Современная федерация и самоуправление
Вопросы для контроля:
Понятие и особенности федерации как формы государственного устройства.
Виды федераций.
Конституционная федерация и договорная федерация.
Проблема разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации.
Экономическая самостоятельность субъектов федерации.
Бюджетный федерализм.
Причины распада СССР как федеративного государства.
Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли.
Формы реализации права на местное самоуправление.
Органы местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти и управления.
Реформа местного самоуправления и формирование системы органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Федерация как форма государственного устройства: понятие, виды, особенности.
Российская Федерация: проблемы совершенствования федеративной формы государственного устройства.
Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли. Формы реализации права граждан на местное самоуправление.
Тема 27. Государство, право, законность, правопорядок
Вопросы для контроля:
Понятие и сущность законности.
Конституционная законность (конституционность) – основа законности и правопорядка. Принципы законности.
Законность и справедливость.
Законность и целесообразность.
Законность и правотворчество.
Законность и применение права.
Законность и юридическая ответственность.
Законность и дисциплина.
Гарантии законности.
Политические гарантии законности.
Специально-юридические гарантии законности.
Юридическая ответственность как гарантия законности.
Защита нарушенных прав как гарантия законности.
Пресечение неправомерных действий как гарантия законности.
Деятельность правоохранительных органов.
Общие юридические гарантии законности.
Полнота и непротиворечивость законодательства как гарантия законности.
Понятие правопорядка.
Правопорядок и общественный порядок.
Правопорядок и законность.
Правопорядок как итог (результат) правового регулирования.
Реальное состояние правопорядка и тенденции его развития в различных сферах общественной жизни в Российской Федерации.
Понятие и признаки законности.
Принципы законности.
Гарантии законности.
Понятие правопорядка и общественного порядка.
Актуальные проблемы укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации.
Тема 28. Правосознание и правовая культура
Обязательная терминология:
ПРАВОСОЗНАНИЕ – совокупность взглядов, идей, убеждений, мнений, оценок, а также настроений и чувств людей в отношении действующего и желаемого права, деятельности правовых институтов, поступков людей в правовой сфере; одна из форм общественного сознания, представляющая собой психическое отражение правовой действительности.
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА – часть культуры общества, охватывающая способы правотворчества и реализации права, опосредующие их государственно-правовые институты, социально-правовую практику и сложившееся в обществе правосознание (правовая культура охватывает основные элементы национальной правовой системы); применительно к личности – характерные для данной личности взгляды, убеждения, ориентации, образцы правового поведения, отражающие состояние индивидуального правосознания.
Вопросы для контроля:
Правосознание как форма общественного сознания.
Понятие и виды правосознания.
Структура правосознания.
Правовая идеология.
Правовая психология.
Правовые идеи и правовые эмоции.
Уважение к закону и праву.
Правосознание как элемент и фактор развития правовых систем.
Правосознание и правотворчество.
Правосознание и правоприменение.
Правосознание и поведение человека: потребности, интересы, мотивация, принятие решения.
Функции правосознания.
Регулятивные функции правосознания.
Моделирование как функция правосознания.
Прогнозирование как функция правосознания.
Общественное и индивидуальное правосознание.
Правосознание должностных лиц.
Уровни правосознания.
Основные характеристики статуса регионов в федерациях. Поскольку федерализм представляет собой такую политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности, региональное управление в этом случае приобретает качественно новые характеристики. Связано это прежде всего с двумя базовыми обстоятельствами.
Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными властями.
Во-вторых, именно регионы выступают в роли субъектов Федерации, то есть речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты Федерации определены географически.
На статус регионов оказывают существенное влияние и такие, вторичные по своей сути характеристики федерализма, как:
1. Наличие конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма.
2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: Первая представляет население страны в целом, а вторая - субъекты федерации, то есть является органом представительства регионов на общегосударственном уровне управления.
3. Право субъектов Федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов Федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и / или одобрением со стороны по крайней мере большинства законодательных органов субъектов Федерации или референдумами, проводимыми в субъектах Федерации. Однако эти примеры не опровергают общей тенденции к унификации систем государственного управления на уровне Федерации в целом и отдельных ее субъектов.
4. Равное или непропорционально сильное представительство небольших субъектов Федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты Федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария - по два представителя, Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты получают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как население крупных образований. Хотя в германском бундесрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов Федерации, все равно меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не соответствующие пропорциональному соотношению численности населения в них. Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения.
5. Децентрализация государственного управления. Определение степени централизации / децентрализации представляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Однако многие исследователи считают, что целесообразнее сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение. К последнему относятся, во-первых, налоги, собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя, во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансферт центра), а также обо всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических государствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных - 58 процентов.
Пути и мотивы создания федераций и их влияние на развитие регионального уровня управления. Как известно, федерация представляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государственное образование. Она может создаваться путем объединения независимых государств, как это произошло в США в 1787 г., в Канаде в 1867 г., в Австралии в 1901 г. Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независимости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Британских колоний. Такой «навязанный» федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример недолго просуществовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Кению, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду. Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) - путь превращения унитарного государства в федеративное.
В основе создания федеративного государства лежат, как правило, определенные мотивы.
Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный (неоднородный) характер многонационального общества (Индия, Югославия, Нигерия, Россия).
Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так, например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад континента в противовес конкуренции США.
В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федералисты были убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому экономическому развитию. Именно экономические причины заставили Великобританию участвовать в процессе создания западноевропейской федерации. Аналогичны и причины центростремительных тенденций в СНГ.
Если в первом случае инициатором процесса федерализации страны выступает, как правило, центр (хотя действия центрального правительства могут быть в определенной степени и навязаны ему различного рода национально-этническими и религиозными движениями, партиями или группами), то во втором и третьем - инициатива исходит от регионов.
Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким примером того, как можно организовать внутреннее управление государством, чтобы сделать это государство максимально конкурентоспособным на мировой арене. Однако очевидно, что, по крайней мере, на начальном этапе существования федеративного государства, политическая власть в значительной степени концентрируется в руках тех, кто инициировал процесс федерализации. Именно они и определяют правила игры, то есть реальный статус центрального и региональных органов управления.
Принципы построения федеративного государства. Федеративное государство обычно должно строиться на трех основных принципах, определяющих суть взаимоотношений между регионами и центром:
1. Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются прерогативой принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и других распространяются на строго определенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов в решение одного и того же вопроса, то есть каждый обладает собственными исключительными полномочиями.
2. Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты Федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в Федерацию единицы должны быть равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и разграничивает их компетенцию.
3. Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распределении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты Федерации участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты национальных парламентов.
Типология федеративных отношений. В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и субъектами Федерации, канадские исследователи К. Кернаган и Д. Сигель выделяют следующие виды федерализма:
Квазифедерализм.
Федеративное государственное устройство существует практически только на уровне законов, которые в реальной политической жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты Федерации представляют собой обычный уровень иерархической управленческой пирамиды централизованного государства.
Классический федерализм.
Основным его принципом является такое разделение власти между центральным и региональным правительствами, при котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в условиях относительной автономии.
Кооперативный федерализм.
Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной «притирки» и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия через постоянные консультации и координацию для совместных решений. Для этого типа федерализма характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников-профессиона- лов, действующих на различных уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для общественности характер этих связей.
Исполнительный федерализм.
Концентрация и централизация власти высшими органами исполнительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и субъектами Федерации.
Чрезвычайный федерализм.
Существует в период глубоких социальных и экономических потрясений (войны, великая депрессия и т.п.). В этом случае субъекты Федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени.
Федерализм с двойным лицом.
Субъекты Федерации находятся в данном случае в неравном правовом положении, имеют различный конституционный статус. Соответственно их реальные права и возможности в значительной степени различаются. В отечественной литературе в данном случае принято говорить об асимметричном характере федерации.
В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так, для Российской Федерации в период до августа 1991 г. в значительный степени был характерен квазифедерализм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма.
Специфические черты приобретают региональное управление и политика в тех случаях, когда главной целью создания федеративного государства было предоставление автономии определенным группам населения, таким как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех случаях, когда они образуют ярко выраженные субобщности в плюралистическом обществе. В соответствии с типологией, предложенной Ч. Тарлтоном, целесообразно последовательно проводить различие между конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом. Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный состав которых близок в каждом из субъектов Федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты Федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федерации в целом. Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом.
Другой способ их различения - сравнение политических границ между субъектами Федерации и социальных границ между группами, такими, как религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы определены таким образом, что они примерно соответствуют социальным границам, гетерогенность федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень гомогенности на уровне субъектов Федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полуплюралистическое общество менее плюралистическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и численности населения территорий.
15. Соотношение государственного управления! и "местного самоуправления в современных государствах.
Местное самоуправление представляет собой самоуправление субнациональной (в федерации - субрегиональной) территориальной единицы государства.
Автономия местного самоуправления и государственная власть. Органы местного самоуправления имеют принципиально иную природу и значение, чем институты государственной власти, и более тяготеют к гражданскому обществу. Они не являются субъектами государственной власти, а входят в группу субъектов публичной власти.
В принципе, автономия местного самоуправления всегда относительна, поскольку для нее характерно наличие двух типов ограничений.
Первый тип - это экономические и социальные ограничения, проистекающие из различных источников.
Во-первых, условия функционирования местной экономики лимитируют налоговую базу, дающую возможность повышения местных доходов.
Во-вторых, доминирующие в местном сообществе интересы могут оказывать давление на процесс принятия политических решений.
В-третьих, возможные варианты политических решений, принимаемых органами местного самоуправления, могут ограничиваться местной политической культурой, определяющей, что «подобает делать», а что «нет» местным властям.
В-четвертых, сама структура местного самоуправления, его излишняя фрагментарность могут ограничивать возможности принятия эффективных решений.
Второй тип :
Формы и методы контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти.
Сфера компетенции, основные функции органов местного самоуправления, а также формы и методы их реализации.
Формы и методы контроля со стороны органов государственной власти. В принципе существует два основных способа, с помощью которых государственная власть может регулировать деятельность органов местного самоуправления.
Первый - это законодательное регулирование, где вмешательство органов государственной власти в детали сведено к минимуму. Это своего рода «дистанционный» контроль. Другой путь контроля за деятельностью местного самоуправления - это административное регулирование, предусматривающее такой порядок взаимоотношений между центром и местами, при котором путем создания правил и инструкций государство в лице центральных органов власти детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий.
Универсальным методом влияния органов государственной власти на местное самоуправление во всех странах Западной Европы является финансовый контроль.
Сфера компетенции и функции местного самоуправления. Положение зависит от его функций.
Наиболее просто выглядит ситуация там, где существует лишь один уровень местного самоуправления, но один уровень местного самоуправления встречается сравнительно редко. В целом куда более обычным является наличие нескольких уровней: двух - муниципалитет и округ или даже трех, если сюда включается уровень сел или приходов.
В целом, наиболее распространенными сферами компетенции органов местного самоуправления являются следующие: городское (сельское) планирование и развитие; жилье; дороги; транспорт; образование; профессиональное образование и образование взрослых; деятельность в сфере культуры, включая библиотеки и музеи; отдых и охрана окружающей среды; здравоохранение и социальная помощь; полиция; пожарные службы; развитие местной экономики и стимулирование занятости; коммунальные услуги; туризм.
В целом, давая оценку отношениям между органами государственной власти и местным самоуправлением в развитых демократиях, можно сделать вывод о существовании трех основных моделей этих взаимоотношений.
Модель относительной автономии. Эта модель предоставляет независимость органам местного самоуправления, не отрицая в то же время реальности существования общенационального государства. Акцент делается на предоставление свободы действий местным властям в четко определенных рамках прав и обязанностей. Модель агентств. В рамках этой модели органы местного самоуправления рассматриваются главным образом в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра. Это обеспечивается детальной спецификацией в законодательстве, развитием соответствующей системы правил и регулирования, а также организацией контроля. В этом случае нет необходимости или оснований для введения существенного местного налогообложения. Основу доходов местных властей составляют субсидии центра и другие неместные источники финансирования.
Модель взаимодействий.
В этой модели трудно определить сферы действия центральных и местных органов власти, поскольку они включены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние
16. Современные политико-административные системы.
В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система» и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного управления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.
Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реализованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение целого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоззрения в различных областях гуманитарного знания. Системный подход к анализу социального и политического управления широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т.Парсонса, Р.Мертона, Г.Алмонда, Д.Истона, А.Богданова, Ф.Тэйлора, А.Файоля и др.
Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, - сравнительно поздний продукт науки. Эти научные направления применительно к исследованию политико-административного управления представляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государственного управления, а именно - представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, рациональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации системы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н.Винера, У.Эшби, С.Бир, А.Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из которых будет отличаться большей или меньшей степенью обобщения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию систем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система - это структурно-функциональное единство элементов. Что касается рассмотрения общественной сферы, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная система», предложенное А.Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаимодействие ее основных структур - экономической, социальной, идеологической и политической.
Политическая система может быть рассмотрена как часть социетальной или общественной системы, которая включает организацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д.
По отношению к политической системе понятие политико-административной системы уже и специфичнее.
Политико-административная система - это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.
Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:
1) целостность или несводимость - свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами;
2) упорядоченность - структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;
3) делимость - свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.
Как следует из приведенного выше определения, политико-административной системы, ее структура - это комплекс устойчивых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвями государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно формализуемыми в праве.
На эффективность структуры политико-административной системы оказывает влияние ряд факторов: совершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др.
Однако главный критерий, по которому можно судить об эффективности или неэффективности структуры политико-административной системы, - степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура - это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.
Типология. В первом приближении политико-административные системы можно классифицировать по критерию формы территориального устройства государства. Традиционно выделяют три основные формы территориального устройства: Ø федерация, Ø конфедерация, Ø унитарное государство.
Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями политико-административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов выделяет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.
Другая типология исходит из выделения особых моделей политико-административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем: Ø монархии, Ø парламентские республики, Ø президентские республики, Ø полупрезидентские республики.
Президентская модель характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.
Основной характеристикой парламентской модели являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.
Как показывает реальная политическая практика, ни одна из исследованных моделей политико-административных систем не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.
Третья типология различает модели политико-административных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и практик: Ø англосаксонская модель; Ø модель «наполеоновских» стран; Ø модель, характерная для северных стран; Ø модель «германских» стран.
Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы систем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и окружающей среды:
1) механический - характеризуется крайне слабой структур ной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;
2) адаптивный - характеризуется приспособлением (адаптацией) к изменениям внешней среды. Административные системы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;
3) креативный - характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Политико-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эффективным является именно креативный тип политико-административной системы.
Еще одним понятием, важным для анализа политико-административных систем, является «организационный порядок».
Это основной компонент политико-административного управления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе». Особое внимание следует обратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управления, реальный расклад сил и отношения внутри административных организаций и между ними.
17. Политико-административные системы англосаксонских стран.
Удовлетворительная сравнительная перспектива может быть получена, если вначале анализ будет сосредоточен на связях между властью главы исполнительной власти в конституционной системе и публичной властью, которая представлена политическими партиями и функционирующими законодательными органами.
Исполнительная власть в Великобритании сосредоточена на власти премьер-министра, который руководит необходимым большинством в палате общин (являющейся нижней, избираемой палатой двухпалатного парламента) и является лидером своей политической партии. С другой стороны, в Соединенных Штатах исполнительная власть находится полностью под руководством Президента, который фактически не контролирует свою партию и конституционно не имеет права управлять большинством Конгресса - американским двухпалатным законодательным органом, состоящим из Палаты представителей и сената.
Другими словами, политическое лидерство Британского премьер- министра в парламенте - твердая устоявшаяся особенность конституционной ветви власти. Американский вариант - это чрезвычайно мощная индивидуальная исполнительная власть.
На втором уровне сравнительного анализа должна быть показана конституционная природа главы исполнительной власти в обеих системах.
Власть исполнительного органа и само его существование в Соединенном Королевстве является просто действующей частью конституционного порядка в целом, в том смысле, что он не основан на учрежденных высшим законом инструментах, которые формально оцениваются в рамках установленной законом Конституции, так как в Англии система общего права не имеет в качестве собственного источника формальной Конституции. С другой стороны, исполнительная власть Президента Соединенных Штатов юридически ясно заявлена в Федеральной Конституции, статья 2 которой законно устанавливает источник исполнительной ветви власти.
В-третьих, кроме конституционных особенностей, и британский премьер-министр, и американский президент находятся под глубоким влиянием проблем ежедневной политики; и источниками их фактической власти являются в основном двухпартийные политические системы.
В американской системе, хотя президент и определяется часто как лидер своей партии, эта предполагаемая связь - простая банальность; эффективность этого вида партийного лидерства весьма сомнительна, потому что существующая федеральная структура двух американских партий, разделяющих власть в Конгрессе, очень далека от выражения единственного национального лидерства. Британский премьер-министр - фактически руководитель партии, которая победила на парламентских выборах, и в высшей степени ответственен за публичный образ партии и избирательный успех: так, его главная проблема заключается в удержании под строгим контролем внутреннего баланса политики партии, действий отколовшихся фракций и противников и в скрытом влиянии кабинета и членов правительственных кабинетов.
Четвертая проблема, на которой стоит сосредоточиться - ответственность.
Согласно вышесказанному: а) британский парламент является «законодательным органом» в полном смысле слова, означая истинного законодателя в рамках страны и органа, который имеет право конституционного превосходства; Ь) премьер-ми- нистр и кабинет осуществляют исполнительную власть и существенно контролируют парламент; с) судьи рассматривают юридические дела и могут разрешать любой конфликт между двумя ветвями власти. В американской федеральной системе управления президент и обе палаты конгресса не связаны формально установленным парламентским голосованием о доверии, но имеется большое число форм взаимного контроля, которые работают в двух противоположных направлениях: а) от президента к Конгрессу через влияние Белого дома на индивидуальных конгрессменов и сенаторов, президентские послания, неутомимую деятельность по связям с общественностью чиновников из Белого дома, урегулирование исполнительных программ, вето на законопроекты; и Ь) от конгресса к президенту через роль председательствующих лиц обеих палат, систему комиссии конгресса, голосование по федеральному бюджету, механизмы партийной системы.
Следующая значимая характеристика - власть патронажа, которая имеет совершенно разные конституционные корни в Британии и в Соединенных Штатах.
В Британском правительстве патронаж - конкретная власть регулирования состава кабинета (состоящего из ограниченного до 21- 22 числа секретарей и государственных министров, которые отвечают за ключевые отделы) и большей части правительства. Американский способ интенсивного патронажа, чьи базовые структуры в некоторой мере отражает британскую практику начала и середины XVIII столетия и массивный контроль прежних премьер- министров над государственной службой, находится в исключительной власти федерального президента как главы исполнительной власти, и как таковой патронаж работает как значительно более жесткое управление большим числом федеральных чиновников от высших государственных служащих до государственных секретарей и даже до судей Верховного суда и членов независимых ведомств и федеральных агентств.
Дальнейшее измерение власти премьер-министра в Британии и президента в Соединенных Штатах - строгий контроль над деятельностью исполнительной власти и государственной службой в целом. Оба являются сильными руководителями исполнительной власти, и государственная служба ставится под их прямое наблюдение не только косвенно через их руководство министрами и государственными секретарями, но также и более непосредственно через особые правительственные агентства. В Великобритании рекрутирование на гражданскую службу, будучи когда-то вопросом патронажа, переходит к независимому органу, в то время как в Соединенных Штатах президент может управлять почти лично не только более чем тремя сотнями высокопоставленных правительственных постов (самыми высокими из которых являются посты государственных секретарей), но также и тысячами более низких должностей в государственной службе, большим количеством председателей правительственных и квазиофициальных агентств и т.д.
И британский премьер-министр, и американский президент могут развивать свои функции от имени собственных штабов.
Офис британского кабинета - главная опора для руководства премьер-министром исполнительной властью. Он может рассматриваться в качестве автономного суперотдела, работающего под руководством министра офиса. Своего рода «ядро исполнительной власти» мы можем видеть также и в Соединенных Штатах, хотя исполнительное управление американского президента, с разных точек зрения, значительно более сложная правительственная структура, чем британский офис Кабинета.