Конституционно правовые нарушения в сфере федеративных отношений. Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Агапов Александр Сергеевич. Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Агапов Александр Сергеевич; [Место защиты: ГОУВПО "Российская правовая академия"]. - Москва, 2008. - 160 с. РГБ ОД,
Введение
Глава I. Теоретические аспекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях 12
1. Конституционно-правовая ответственность: понятие и виды 12
2. Природа, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях 29
3. Меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации: сущность, виды, соотношение с мерами защиты 48
Глава II. Конституционно-правовое регулирование и практика реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в России и зарубежных странах 74
1. Основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных странах 74
2. Состояние и проблемы правового регулирования Федерации 98
3. Вопросы повышения эффективности конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации 129
Заключение 143
Библиографический список 145
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеративное устройство государства предполагает разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, их тесное взаимодействие и взаимосвязь, четкое закрепление их правового статуса на конституционном уровне. При этом ответственность субъектов федеративных отношений является принципиально важным элементом их правового статуса. Вполне очевидно, что возложение на субъектов любых правоотношений каких-либо обязанностей с расчетом на одну лишь их добросовестность без установления ответственности за неисполнение указанных обязанностей не может обеспечивать их исполнение. Имеется в виду такой вид юридической ответственности, как конституционно-правовая ответственность, которая направлена на защиту конституционного строя и обеспечение нормального функционирования механизма государственной власти. В сфере федеративного устройства обеспечение исполнения субъектами правоотношений своих конституционных обязанностей особенно важно, поскольку от эффективности осуществления государственной власти на всех уровнях зависит стабильность, безопасность и благосостояние государства в целом.
В связи с этим в целях гарантирования добросовестного исполнения субъектами федеративных отношений своих конституционных обязанностей очевидна необходимость закрепления института их конституционно-правовой ответственности и конституционно-правовая регламентация механизма его реализации, что в настоящее время является особенно актуальным для Российской Федерации. Очевидно, что для этого требуется создание надлежащей теоретико-правовой базы института конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, что также является актуальной проблемой.
Вместе с тем в силу правовых особенностей федеративного государства на деле речь может идти лишь о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации перед самой федерацией.
Институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации существует в подавляющем большинстве зарубежных федеративных государств. Однако в Российской Федерации указанный институт практически отсутствует. В настоящее время нередко имеют место
случаи несоблюдения субъектами Российской Федерации Конституции и федеральных законов. Связано это, в первую очередь, с тем, что существующее законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации неполное и не вполне удачное. Кроме того, в существующих условиях конституционность многих положений, регулирующих данный институт, вызывает сомнения. Актуальна также и проблема создания надлежащей теоретико-правовой базы рассматриваемого института, поскольку в настоящее время он в научном плане недостаточно проработан.
Необходимость комплексного анализа института конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, главным образом конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, и механизма его реализации в целях развития этого института в Российской Федерации и лежит в основе настоящей работы.
Целью диссертационного исследования является комплексное описание конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, главным образом субъектов федерации, характеристика ее правовой природы и системообразующих элементов, описание зарубежной практики закрепления и реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации и ее сравнение с российским опытом, а также совершенствование конституционного законодательства.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании автором поставлены следующие задачи:
проанализировать место конституционно-правовой ответственности в системе норм конституционного права, исследовать сущность и правовую природу понятий, характеризующих конституционно-правовую ответственность;
выявить правовую природу, специфику и механизм конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений как в одной из наиболее важных и сложных сфер общественных отношений, регулируемых конституционным правом;
выявить и проанализировать типологизацию оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
исследовать конституционно-правовое регулирование и практику реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федерациях;
Проанализировать содержащиеся в Конституции Российской
Федерации и действующем российском законодательстве нормы о
конституционно-правовой ответственности субъектов Российской
Федерации, выявить проблемы в регулировании и практике реализации
конституционно-правовой ответственности субъектов Российской
Федерации и предложить пути их решения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений.
Предметом исследования являются теоретико-правовые основы института конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, практика его закрепления и применения в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах и связанные с этим проблемы.
Степень научной разработанности темы. Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности в настоящее время разработана довольно детально. Вместе с тем интерес к институту конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений возник преимущественно в последнее время, и уровень его научной разработки пока недостаточен.
Вопросы конституционно-правовой ответственности в целом освещались в работах С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, И.Н.Барцица, К.С.Бельского, Н.А.Бобровой, Н.А.Богдановой, В.А.Виноградова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, А.Н.Домрина, Т.Д.Зражевской, Н.М.Колосовой, Е.И.Колюшина, А.А.Кондрашева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, В.В.Лапаевой, А.А.Ливеровского, В.О.Лучина, А.А.Мишина, Ж.И.Овсепян, Б.А.Страшуна, В.М.Сырых, И.А.Умновой, В.Е.Чиркина, Д.Т.Шона и некоторых других авторов.
Конституционно-правовой ответственности в федеративных
отношениях посвящены исследования С.А.Авакьяна, А.М.Арбузкина,
Ю.М.Алпатова, А.Н.Аринина, И.Н.Барцица, А.В.Безрукова,
Н.А.Богдановой, В.А.Виноградова, М.В.Глигич-Золотаревой, А.Н.Домрина, Н.М.Колосовой, А.А.Кондрашева, А.А.Ливеровского, Б.А.Страшуна, И.А.Умновой, В.Е.Чиркина и некоторых других авторов.
Вместе с тем почти не являлась предметом подробного анализа и не сравнивалась практика закрепления и использования института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах. Таким образом, интерес к проблемам, анализируемым в диссертационном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной научной разработанностью этих вопросов.
Методологическую основу исследования составляют различные методы научного познания, включая исторический, логический, системно-
структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.
Нормативную базу исследования составляет массив нормативных актов и судебных решений, а именно: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции ряда зарубежных стран.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы конституционно-правовой ответственности в целом и субъектов федеративных отношений в частности. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы Российской Федерации и зарубежных стран, а также статистические данные.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализирован институт конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений. Объяснена правовая природа конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Впервые проведен всесторонний сравнительно-правовой анализ закрепления и практики применения норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах, на основе которого автором сформулированы четыре модели регулирования указанного института. Также впервые проанализировано существующее регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявлены его недостатки и предложены пути его совершенствования.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы научной новизны положения:
1. Установлено, что конституционно-правовая ответственность является имманентным элементом конституционного статуса субъектов федерации, одной из принципиальных основ федеративного устройства.
Доказано, что в силу природы федеративного устройства возможен механизм конституционно-правовой ответственности только субъектов федерации перед федерацией. Механизм конституционно-правовой ответственности федерации перед ее субъектами нереализуем.
Обоснован вывод о том, что необходимым условием наступления конституционно-правовой ответственности субъекта федерации является конституционный деликт, состав которого должен быть закреплен в конституционно-правовых нормах.
Выявлено, что при построении федеративного государства принцип абсолютного верховенства федерального права более предпочтителен по сравнению с принципом относительного верховенства федерального права, поскольку лишь он надежно обеспечивает государственно-правовое единство федерации.
Сделан вывод о том, что необходимо различать конституционно-правовые санкции и меры защиты, имеющие схожие цели (в т.ч. охрана конституции) и внешнее проявление, но различающиеся по основаниям их применения. Федеральное вмешательство может включать два различных элемента - конституционно-правовую ответственность субъектов федерации и меры защиты.
Определено, что меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации могут иметь как преимущественно восстановительный, так и штрафной характер в зависимости от конституционного деликта, в связи с совершением которого- они
I применяются.
"* 7. Исходя из анализа зарубежных конституционных норм автором
выделены четыре основные модели регулирования конституционно-
1
правовой ответственности субъектов федерации:
\ - детальное конституционное закрепление всех аспектов реализации
конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
s к \ \
Конституционное закрепление возможности применения федерацией
в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности
без конкретизации этого положения в законодательстве;
фактическое отсутствие в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве;
закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.
8. В результате проведенного исследования автором установлено, что конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:
института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации на конституционном уровне не существует, что препятствует его полноценному законодательному регулированию;
реализация предусматриваемых действующим законодательством мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации затруднена или практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры их использования;
институт судебного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целом довольно противоречив и нередко неэффективен в связи с отсутствием механизма принудительного исполнения соответствующих судебных решений и не может восполнить отсутствие полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
9. На основе сделанных в диссертационном исследовании выводов в целях повышения эффективности института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации автором предложены следующие меры:
Дополнить главу 3 Конституции Российской Федерации нормами,
предусматривающими ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции и федеральных законов. При этом необходимо закрепить на конституционном уровне перечень оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, а процедуру реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации урегулировать федеральным конституционным законом;
Предусмотреть ответственность уполномоченной инстанции за неконституционное использование мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, недостижение целей их применения и иные злоупотребления данным институтом, а также механизмы защиты субъектов Российской Федерации от соответствующих злоупотреблений со стороны федеральных органов государственной власти. Теоретическая и практическая значимость работы проявляются в том, что положения диссертационного исследования создают теоретическую" базу для дальнейшего научного исследования конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях.
Практическая значимость исследования определяется потребностями правовой науки и российского законодательства в детальной разработке проблем конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Проведенный в диссертационном исследовании анализ может представлять как теоретический, так и практический интерес. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, конституционно-правовой ответственности. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации могут быть применены при планировании конституционной реформы.
Апробация результатов исследования. Результаты
диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Государственного университета - Высшей школы экономики и кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Также результаты исследования были рассмотрены секретариатом заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.М.Бабакова и учтены в законопроектной деятельности.
Изложенные цели и задачи исследования определяют структуру диссертации и порядок ее изложения. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Конституционно-правовая ответственность: понятие и виды
Конституционно-правовая ответственность - сравнительно молодой в научном плане вид юридической ответственности. Специальные исследования о правовой природе и особенностях данного вида юридической ответственности, как указывает А.А.Кондрашев, стали проводиться начиная с 70-х годов XX века1.
Вместе с тем пока что не все аспекты конституционно-правовой ответственности достаточно внимательно исследованы. Относится это и к конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях.
Уяснение специфики конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях невозможно без понимания теоретических основ конституционно-правовой ответственности как вида юридической ответственности, и именно на этом следует в первую очередь остановиться в настоящем исследовании.
Однако прежде чем провести анализ теоретических аспектов собственно конституционно-правовой ответственности, следует остановиться на взглядах ученых на различные аспекты юридической ответственности в целом, особенно ярко проявляющиеся в конституционно-правовой ответственности. Речь идет о позитивном и негативном (ретроспективном) аспектах юридической ответственности.
Традиционно юридическая ответственность, несмотря на множество дискуссий об этом важнейшем для правоведения термине, в узком смысле в основном рассматривалась как установленная правовыми нормами обязанность субъекта претерпеть определенные неблагоприятные последствия за свое противоправное поведение, либо как собственно применение мер государственно-принудительного характера в связи с правонарушением, то есть ответственность вполне справедливо увязывалась с совершенным неправомерным деянием. Это есть понимание юридической ответственности в ее негативном (ретроспективном) аспекте, который так или иначе разделяется всеми учеными. Так, к пониманию юридической ответственности как реакции государства на уже совершенное правонарушение придерживались В.В.Лазарев, Н.С.Малеин и многие другие авторы2.
Споры же вызывает выделяемый некоторыми учеными наряду с ретроспективным позитивный аспект ответственности. Как представляется, данная разновидность ответственности изначально относится скорее к категории ответственности в философском плане, однако некоторые ученые экстраполировали ее и на юридическую ответственность, чем была вызвана путаница и острые дискуссии.
Так называемая позитивная ответственность по-разному рассматривается различными признающими ее правоведами. Так, В.О.Лучин охарактеризовал позитивную ответственность как ответственное отношение субъектов к своим обязанностям3. Аналогичным образом данную категорию понимали и некоторые другие авторы, в частности, В.Н.Кудрявцев, Б.М.Лазарев4. Говоря о подобной характеристике позитивной ответственности, А.А.Кондрашев справедливо замечал, что при таком ее понимании- акцент делается на психическое отношение лица к своей правовой обязанности, тем самым категория ответственности переводится в область морали, а не права в чистом виде5. На наш взгляд, в данном контексте представляется несколько безосновательным говорить о позитивной ответственности как разновидности юридической ответственности.
М.Д.Шиндяпина выделяла идентичную по смыслу с позитивной ответственностью категорию правовой ответственности, которая проявляется в осознании, правильном понимании гражданином, должностным лицом возложенных на него обязанностей
Б.Л.Назаров рассматривал позитивную ответственность одновременно как обязанность осуществления предусмотренной нормами права полезной для общества деятельности и как длящееся состояние отношения субъекта ответственности к своим обязанностям, отмечая, что это - и состояние, и отношение, характеризующееся наличием правомочного лица или правомочных лиц, наделенных правами и, как правило, одновременно обязанностями требовать отчета от субъекта ответственности за свою деятельность, регламентированную правом
Природа, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях
В Российской Федерации, как и во всех других федеративных государствах, федеративное устройство относится к основам конституционного строя. Основы федеративных отношений, такие как правовой статус и ответственность субъектов федерации, основные принципы взаимоотношений федерации и ее субъектов, организации в них государственной власти, разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами и иные наиболее общие и важнейшие вопросы федеративного устройства подлежат регулированию на конституционном уровне. Сами же федеративные отношения в целом являются объектом регулирования конституционного права.
Конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере федеративного устройства, обеспечиваются особым механизмом ответственности с учетом специфики статуса участников данных общественных отношений. Заметим, что в юридической литературе господствует мнение о том, что в рамках вопроса о конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, иначе иногда называемой федеративной ответственностью, речь может идти лишь об ответственности субъектов федерации, и их органов- власти перед федерацией. Такая точка зрения абсолютно обоснованна и объяснима в свете современной концепции государственного суверенитета в федеративном государстве.
Государственный суверенитет означает верховенство и независимость государственной власти внутри территории государства и по отношению к другим государствам. Государственный суверенитет является важнейшим свойством государственной власти и качественным признаком самого государства33. В федеративном государстве проблема государственного суверенитета приобретает особую значимость в связи с тем, что федерация представляет собой сложное государство, составными частями которого являются государства-члены или государственные образования. Ввиду этого часто встает вопрос о том, обладает ли государственным суверенитетом лишь федерация, либо им также обладают, хотя бы частично, субъекты федерации.
Исследованию проблемы государственного суверенитета в федеративном государстве учеными уделялось значительное внимание. Разрабатывались теория исключительного суверенитета федерации (Н.Палиенко, Н.Коркунов и др.), согласно которой вне зависимости от способа образования федерации государственным суверенитетом обладает исключительно федерация, и, в противовес ей, концепции делимости государственного суверенитета между федерацией и ее субъектами (Д.Мэдисон, А.Токвиль и др.) и общего (дуалистического) суверенитета, осуществляемого совместно федерацией и ее субъектами (А.Ященко и др.). Критикуя сторонников последних двух концепций, А.А.Кондрашев справедливо отмечает, что указанные концепции пытаются разделить неделимую сущность и таким образом ведут исследователя в тупик.
На наш взгляд, любые попытки разделить государственный суверенитет между федерацией и ее субъектами абсурдны, так как ставят под сомнение существование единой государственной власти в федеративном государстве. Как следует из приведенного выше определения, государственный суверенитет присущ государственной власти как ее неотъемлемый признак. Несмотря на сложный состав федеративного государства, собственно государством, в том числе политическим субъектом в международной сфере, является именно федерация в целом, и это -объективный результат объединения государств или государственных образований в единое государство.
Основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных странах
Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации в различных зарубежных странах регулируется по-разному. Вместе с тем можно выделить четыре основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации:
1. Детальное конституционное закрепление всех аспектов реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Примерами данного подхода являются Индия, Пакистан.
2. Конституционное закрепление возможности применения федерацией в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности без конкретизации этого положения, в законодательстве. Данная модель характерна, например, для ФРГ, Аргентины.
3. Фактическое отсутствие в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве. Этот, подход реализован, в частности, в США, Австралии.
4. Закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Данная модель регулирования характерна, например, для Бразилии, Нигерии.
В целях полноценного освещения вопроса конституционно-правовой ответственности субъектов федерации представляется целесообразным подробно рассмотреть модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации на примере зарубежных стран, в которых они успешно реализованы. Это позволит получить более полное представление о механизме ее действия и оптимальных путях ее правового \ закрепления.
(Индия. Одной из федераций с наиболее развитым институтом конституционно-правовой ответственности субъектов федерации является Индия. Вдобавок к высокой степени централизации в плане разграничения компетенции федерация обладает внушительным арсеналом правовых средств воздействия на субъекты федерации (штаты). Вместе с тем конституционное регулирование использования этих средств в одних случаях довольно детальное, в других же практически отсутствует. Так,
Конституция Индийского Союза, принятая в 1949 году, практически не регламентирует и не упоминает такую распространенную конституционно! правовую санкцию, как отмену судом законодательного акта штата в связи с его неконституционностью. Тем не менее, подобная санкция в Индии используется, но в ее основе лежат разрозненные конституционные положения, косвенно закрепляющие соответствующие полномочия судов. В частности, согласно статье 13 Конституции Индийского Союза закон, нарушающий закрепленные в Конституции основные права, недействителен. Статья 254 Конституции закрепляет, что в случае несоответствия закона штата федеральному закону, принятому в рамках исключительной компетенции федерации или совместной компетенции федерации и штатов, такой закон штата недействителен. Вместе с тем, как указывает Д.Д.Басу, именно суды призваны решать, было ли нарушено какое либо конституционное ограничение, в том числе ограничение в отношении полномочий легислатур штатов, а блюстителем Конституции, хотя в ней самой об этом прямо не говорится, является Верховный суд. Кроме того, согласно статье 131 Конституции Верховный суд является судом первой инстанции по любому спору между федерацией и штатами. Из вышеизложенных положений в их взаимосвязи и вытекает право Верховного суда признавать неконституционными законы штатов.
Весьма подробно Конституция Индийского Союза регулирует более специфические меры конституционно-правовой ответственности штатов, а именно институты чрезвычайного положения, прямого президентского правления в штате, чрезвычайного положения в области финансов. Необходимо отметить, что столь высокая степень детализации в конституционном регулировании данных институтов не имеет аналогов в мировой практике.
Режим чрезвычайного положения регламентируется статьями 352-354 Конституции. Согласно статье 352 Конституции чрезвычайное положение может быть объявлено путем издания Президентом прокламации о чрезвычайном положении в случае, если Президент приходит к убеждению, что безопасность Индии или любой части ее территории находится под угрозой вследствие войны, внешней агрессии или вооруженного восстания. При этом прокламация о чрезвычайном положении может быть издана до реального возникновения этих обстоятельств, если Президент пришел к убеждению о явной опасности их возникновения. Необходимо отметить, что поскольку Индия является парламентской республикой, Президент согласно Конституции вправе осуществлять данные действия исключительно по «совету» Кабинета министров, данному в письменной форме. Таким образом, перечень оснований для введения режима чрезвычайного положения согласно Конституции представляется довольно широким и неопределенным, что открывает возможность для злоупотреблений.
Состояние и проблемы правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации
В Российской Федерации регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в целом довольно противоречиво и фрагментарно, в связи с чем многие ученые и политические деятели регулярно заявляют о необходимости проведения, масштабной работы по надлежащему закреплению данного института.
Прежде всего следует отметить, что в Конституции Российской Федерации термин "конституционно-правовая ответственность" отсутствует. Более того, в ней прямо не упоминается вообще о какой-либо ответственности субъектов Российской Федерации, хотя ответственность наряду с правами и обязанностями является неотъемлемым элементом правового статуса субъектов Российской Федерации. Конституция прямо закрепляет лишь две конституционно-правовые санкции в отношении субъектов Российской Федерации. Так, статья 125 Конституции предусматривает право Конституционного Суда Российской Федерации признавать не соответствующими Конституции Российской Федерации конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а статья 85 - также право Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Конституционно-правовая санкция в виде признания конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации противоречащим Конституции Российской Федерации заслуживает внимательного» рассмотрения, поскольку фактически это одна из трех используемых в Российской Федерации мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем еще раз заметим, что эта конституционно-правовая санкция не является специфической для федеративных отношений, а представляет собой проявление общеправового института конституционного контроля.
Статья 125 Конституции относит к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Примечательно, что согласно статье 125 Конституции акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Вплоть до декабря 2001 года статья 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О1 Конституционном Суде Российской Федерации" безусловно воспроизводила данную конституционную формулировку. При этом в статье 79 отмечалось, что решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
15 декабря 2001 года указанный Федеральный конституционный закон был дополнен новыми положениями, которые привели к неоднозначной трактовке последствий признания Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции акта субъекта Российской Федерации. В частности, новый абзац статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гласит, что в случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим
Конституции Российской Федерации полностью или частично, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанное нововведение, очевидно, было вызвано необходимостью закрепления основания применения ряда конституционно-правовых санкций, которыми в 2000 году был дополнен Федеральный закон от 9 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в частности, роспуска законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), чем будет подробно говориться далее. Вместе с тем очевидно, что данная норма не вполне согласуется с вышеупомянутым положением статьи 125 Конституции и с остальными нормами той же статьи 79 указанного Федерального конституционного закона.
Конституционно-правовая ответственность субъектов федеративных отношений: понятие исодержание.
Соотношение понятий «публично-правовая ответственность», «конституционно-правовая ответственность», «федеративная ответственность».
Признаки федеративной ответственности (публичность, субсидиарность, конституционно-правовой характер).
Субъекты федеративной ответственности. Классификация санкций конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений.
Процесс реализации федеративной ответственности.
Тема 11.Современный российский федерализм: проблемы и тенденции развития.
Конституционная модель современного российского федерализма: понятие и основные черты.
Основные тенденции развития российского федерализма.
Процесс «укрупнения» субъектов Федерации: проблемы и перспективы.
Кризисные явления российского федерализма.
Федеральное и региональное законотворчество: проблемы соотношения, пути устранения противоречий.
Становление экономического (бюджетного) федерализма как необходимое условие совершенствования федеративных отношений.
Процедуры преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30. 12. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30. 12. 2008. №7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 января.
Конституции республик в составе Российской Федерации, Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации //Консультант-Плюс. Региональное законодательство. По состоянию на июнь 2011 г.
Авакьян С.А . Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т., 4-е изд. М., 2010.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 8-е изд., изм. и доп. М., 2009.
Добрынин Н.М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: учебное пособие. Новосибирск, 2007.
Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право. Учебное пособие. М., 2005.
Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право России: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002.
Кабышев В.Т., Гавриленко В.И . Конституционное право России: учебно-методический комплекс. Изд. 2-е, доп. И перераб. Саратов, 2010.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведениий, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2009.
Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009.
Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М., 2009.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2002.
Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: В 2 т. / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2000.
Конституционное право России: Учебник для ВУЗов /Под ред. В.Д. Мазаева, А.Е. Постникова, Е.Е. Никитиной. М., 2009.
Конституционное право России: Лекции / Отв. ред. В.Т. Кабышев, Е.В. Колесников. Саратов, 1995.
Конституционное право России: Учебник /Под ред. Г.Н. Комковой. Саратов, 2006.
Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) /Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2009.
Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002.
Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.
Конюхова И.А . Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2003.
Ларин А.Ю . Конституционное (государственное) право России: Учебник для ВУЗов. М., 2006.
Федеральное конституционное право России: основные источники / Сост. Б.А. Страшун. М., 1996.
Чиркин В.Е. Конституционное право России.- 6-е изд., перераб. и доп.М., 2009.
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003.
1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве //Конституционное и муниципальное право. 2005. №8.
2. Абашидзе А.Х., Ананидзе Ф.Р. Правовой статус меньшинств и коренных народов: международно-правовой анализ. М., 1997.
3. Автономов А.С. Ключевые проблемы Российского федерализма на современном этапе // Материалы круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999.
4. Андреев А. Этническая революция и реконструкция постсоветского пространства // Общественные науки и современность. 1996. №1.
5. Арановский К.В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. 2000. №1.
6. Артоболевский С.С. Региональная политика России: обзор современного положения // Регион: экономика и социология. 1999. №3.
7. Афанасьев М.Н. Региональное измерение российской политики // Политические исследования. 1998. №2.
8. Анненкова В.Г., Заметина Т.В., Кулушева М.А. Российский федерализм: конституционные принципы построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов Федерации. Саратов, 2004.
9. Бабурин С.Н. Естественные границы государств: возвращение политико-правовой аксиомы // Правоведение. 1999. №1.
10. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000.
11. Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999.
12. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права. 1999. №12.
13. Боброва Н.А., Зражевекая Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.
14. Богачева О.В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 1999. №1.
15. Боров А.Х., Дзалихов К.Ф. Россия и Северный Кавказ (современный политический опыт в историческом контексте) // Политические исследования. 1998. №3.
16. Болтенкова Л. Правовые аспекты оптимизации федеративных отношений в Российской Федерации //Сравнительное конституционное обозрение. 2005. №1.
17. Градовский А.Д. Государственное право (лекции 1881 – 1882 гг.). СПб., 1882.
18. Гоптарева И.Б. Федеральная государственность и проблема регионализации: политико-правовой аспект //Право и политика. 2006. №1.
19. Дахин А.В., Распопов Н.П. Проблема региональной стратификации в современной России //Политические исследования. 1998. №4.
20. Добрынин Н.М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень, 1997.
21. Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005.
22. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005.
23. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России // Журнал российского права. 1997. №2.
24. Добрынин Н. М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма //Государство и право. 2005. №2.
25. Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Журнал российского права. 1998. №7.
26. Ермошин Г. Конституционный принцип федерализма и проблемы его реализации при создании единого правового пространства России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №2 (27).
27. Захаров А. Очерки современного федерализма. М., 2003.
28. Заметина Т.В. Конституционные проблемы правосубъектности коренных малочисленных народов //Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. №3.
29. Заметина Т.В. Проблемы совершенствования конституционных гарантий прав и свобод коренных малочисленных народов // Конституционное развитие России: Межвузовский сборник научных работ. Вып.3. Саратов, 2000.
30. Заметина Т.В. Конституционно-правовые основы национальной политики в Приволжском федеральном округе //Конституционное развитие России: Межвузовский сборник научных работ. Вып. 5. Саратов, 2004.
31. Здравомыслов А.Г., Матвеева С.Я. Межнациональные конфликты в постсоветском пространстве // Вестник Российской Академии наук. Т.65. 1995. №7.
32. Златопольский Д.Л. Национальная основа государственности народов СССР // Вестник Московского университета, сер. II «Право». 1989. №4.
33. Зорин В.Ю. Национальные аспекты российского федерализма // Свободная мысль. 1996. №10.
34. Иванов В.В. «Сложносоставные» субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск. 1998.
35. Иванов В.В. «Сложноустроенные» субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования // Журнал российского права. 1998. №12.
36. Иванченко Л. А., Калина В.С. Актуальные проблемы росийского федерализма и их отражения в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 1999. № 11.
37. Калинина К.В. Национальные меньшинства в Российской Федерации. М., 2006.
38. Кабышев В.Т. Российский федерализм: конституционные основы, тенденции развития // Конституционное развитие России: Межвузовский сборник научных работ. Вып.2. Саратов, 1996.
39. Кабышев В.Т. Федерализм и конституционная система власти в России // Материалы круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999.
40. Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределения народов // Государство и право. 1993. №1.
41. Карапетян Л.М. Федерализм и права народов: Курс лекций. М., 1999.
42. Карапетян Л.М. Федерация и права народов: Курс лекций. М., 1999.
43. Кряжков В.А. Федеративное устройство России: государственно-правовые проблемы единства и многообразия //Формула права. №1 (4). 2005.
44. Кашироков З.К. Этнополитические аспекты российского федерализма: на примере Северо-Кавказского региона // Правоведение. 1998. №3.
45. Ковачёв Д.А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. №9.
46. Ковачев Д.А. Федерация в зарубежных странах: актуальные аспекты // Журнал российского права. 1998. №7.
47. Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с её субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей // Журнал российского права. 1998. №8.
48. Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. №2.
49. Комментарий к Федеральному закону «О национально-культурной автономии» (с комментариями). М., 1997.
50. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999.
51. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. №2.
52. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации Конституции РФ // Государство и право. 2000. №2
53. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904. Т.1.
54. Котляревский С.А. Государственное право: (опыт политико-морфологического обзора). СПб., 1907.
55. Крылов Б.С. Российский федерализм – гарантия демократии и прав человека // Журнал российского права. 2000. №1.
56. Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 1996. №2.
57. Курнышев В.В. Концептуальные подходы к снижению экономической, социальной и правовой ассиметрии в развитии регионов Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 1999. №2.
58. Лексин И.В. «Сложносоставные регионы»: проблемы предстоящих изменений в территориальном устройстве Российской Федерации»//Формула права. №1 (4). 2005.
59. Лексин В.Н.. Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., Урсс. 2000.
60. Лысенко В.Н. Процесс раз вития федеративных отношений должен быть отражён в Конституции // Журнал российского права. 1997. №4.
61. Михалева Н.А. Некоторые аспекты конституционного статуса национальных меньшинств в России // Актуальные проблемы конституционного законодательства. Труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации. Т.51. М. 1992.
62. Морозова Л.А. Национальные аспекты развития российской государственности // Государство и право. 1995. №12.
63. Нарутто С.В. Проблемы юридической ответственности субъекта Федерации // Правоведение. 1998. №4.
64. Нарутто С.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного принципа единства системы государственной власти в Российской Федерации // Правоведение. 1999. №4.
65. Невинский В.В. Проблемы и решения в конституционно-правовом самопределении автономных округов // Материалы круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999.
66. Некрасов С.И. Российский федерализм и некоторые проблемы разделения властных полномочий по вертикали // Журнал российского права. 1999. №10.
67. Основы правового статуса национальных меньшинств в Российской Федерации. М., 1995.
68. О правовых и институциональных аспектах федеративных отношений: «Круглый стол» «Актуальные проблемы развития федерализма в Российской Федерации» (Москва, 26 января 2006 г.) //Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №3.
69. Петухов В.Н. Процессы межрегиональной интеграции нуждаются в законодательном оформлении // Журнал российского права. 1997. №11.
70. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ «Какую Россию мы строим» от 8 июля 2000 // Российская газета. 2000. 11 июля.
71. Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. 14. Ст.1493.
72. Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации. Саратов, 2003.
73. Решетов Ю.А. Право на самоопределение и отделение // Московский журнал международного права. 1994. №1.
74. Росс К. Федерализм и демократизация в России // Политические исследования. 1999. №3.
75. Савва М.В. Этнический статус в идеологии и политике // Политические исследования. 1999. №4.
76. Стешенко Л.А. Многонациональная Россия: государственно-правовое развитие 10-21 вв. М., 2002.
77. Саликов М.С. О преимуществах и возможностях создания территорий Федерации // Политические исследования. 1998. №4.
78. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998.
79. Селиверстов В.Е. Развитие межрегиональной интеграции как фактора укрепления федерализма в России //Регион: экономика и социология. 1999. №1.
80. Статус малочисленных народов России (правовые акты и документы). Сост. В.А. Кряжков / кн.1. М., 1994; кн.2 М., 1999.
81. Ступишин В. Самоопределение народов: традиции и действующее право // Общественные науки и современность. 1994. №2.
82. Сыродоев Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов // Правоведение. 1995. №3.
83. Тавадов Г.Т. Конституционные принципы российского федерализма // Социально-политический журнал. 1995. №6.
84. Толстошеев В.В. Региональное экономическое право. М., 1999.
85. Третьяков В. Зачем округам «незалежность»? // Российская Федерация сегодня. 1998. №16.
86. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
87. Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11.
88. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 3.
89. Усс А.В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999. №9.
90. Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве // Московский журнал международного права. 1994. №2.
91. Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2000.
92. Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа). Казань, 2004.
93. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. №8.
94. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
95. Черепанов В.А. О мониторинге правовых основ федеративной реформы //Конституционное и муниципальное право. 2005. №5.
96. Чудновский Г.Л. Реформирование федеративных отношений: как обеспечить сбалансированность интересов центра и регионов //Журнал российского права. 1999. №7/8.
97. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. №7.
98. Этнос и власть: проблемы гармонизации межнациональных отношений. Часть 1,2. Саратов, 1999.
99. Эбзеев Б.С., Краснорядцев С.Л., Левакин И.В., Радченко В.И. Государственное единство и целостность Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы. М., 2005.
100. Ян Э. Государственное и этническое понимание нации: противоречия и сходство // Политические исследования. 2000. №1.
101. Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912.
www.government.ru
www.council.gov.ru
www.strana-oz.ru
ІІ. РАБОЧАЯ ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ .
Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ
Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях:
АРА233 Агапов, А. С. (Александр Сергеевич).
Конституционно-правовая ответственность в федеративных
отношениях:Автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02
- Конституционное право; Муниципальное право /А. С.
Агапов; Науч. рук. В. А. Виноградов. -М.,2008. -20 с.-
Библиогр. : с. 19.6. ссылок Материал(ы):
- Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях.
Агапов, А. С.Агапов, А. С.
Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях:Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Федеративное устройство государства предполагает разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, их тесное взаимодействие и взаимосвязь, четкое закрепление их правового статуса на конституционном уровне. При этом ответственность субъектов федеративных отношений является принципиально важным элементом их правового статуса. Вполне очевидно, что возложение на субъектов любых правоотношений каких-либо обязанностей с расчетом на одну лишь их добросовестность без установления ответственности за неисполнение указанных обязанностей не может обеспечивать их исполнение. Имеется в виду такой вид юридической ответственности, как конституционно-правовая ответственность, которая направлена на защиту конституционного строя и обеспечение нормального функционирования механизма государственной власти. В сфере федеративного устройства обеспечение исполнения субъектами правоотношений своих конституционных обязанностей особенно важно, поскольку от эффективности осуществления государственной власти на всех уровнях зависит стабильность, безопасность и благосостояние государства в целом.
В связи с этим в целях гарантирования добросовестного исполнения субъектами федеративных отношений своих конституционных обязанностей очевидна необходимость закрепления института их конституционно-правовой ответственности и конституционно-правовая регламентация механизма его реализации, что в настоящее время является особенно актуальным для Российской Федерации. Очевидно, что для этого требуется создание надлежащей теоретико-правовой базы института конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, что также является актуальной проблемой.
Вместе с тем в силу правовых особенностей федеративного государства на деле речь может идти лишь о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации перед самой федерацией.
Институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации существует в подавляющем большинстве зарубежных федеративных государств. Однако в Российской Федерации указанный институт практически отсутствует. В настоящее время нередко имеют место случаи несоблюдения субъектами Федерации Конституции РФ и федеральных законов. Связано это прежде всего с тем, что существующее законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации неполное и не вполне удачное. Кроме того, в существующих условиях конституционность многих положений, регулирующих данный институт, вызывает
сомнения. Актуальна также и проблема создания надлежащей теоретико-правовой базы рассматриваемого института, поскольку в настоящее время он в научном плане недостаточно проработан.
Необходимость комплексного анализа института конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, главным образом конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, и механизма его реализации в целях развития этого института в Российской Федерации и лежит в основе настоящей работы.
Целью диссертационного исследования является комплексное описание конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, главным образом субъектов федерации, характеристика ее правовой природы и системообразующих элементов, описание зарубежной практики закрепления и реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации и ее сравнение с российским опытом, а также совершенствование конституционного законодательства.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании автором поставлены следующие задачи:
Проанализировать место конституционно-правовой ответственности в системе норм конституционного права, исследовать сущность и правовую природу понятий, характеризующих конституционно-правовую ответственность;
Выявить правовую природу, специфику и механизм конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений как в одной из наиболее важных и сложных сфер общественных отношений, регулируемых конституционным правом;
Выявить и проанализировать типологизацию оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
Исследовать конституционно-правовое регулирование и практику реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федерациях;
Проанализировать содержащиеся в Конституции РФ и действующем российском законодательстве нормы о конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявить проблемы в регулировании и практике реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и предложить пути их решения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений.
Предметом исследования являются теоретико-правовые основы института конституционно-правовой ответственности в федератив-
ных отношениях, практика его закрепления и применения в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах и связанные с этим проблемы.
Степень научной разработанности темы исследования. Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности в настоящее время разработана довольно детально. Вместе с тем интерес к институту конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений возник только в последнее время, и уровень его научной разработки пока недостаточен.
Вопросы конституционно-правовой ответственности в целом освещались в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, К.С. Вельского, Н.А. Бобровой, НА. Богдановой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г.Л. Гаджиева, А.Н. Домрина, Т.Д. Зражевской, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, АА. Кондрашева, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лапаевой, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, А.А. Мишина, Ж.И. Овсепян, БА. Страшуна, В.М. Сырых, ИА. Умно-вой, В.Е. Чиркина, Д.Т. Шона и некоторых других авторов.
Конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях посвящены исследования СА. Авакьяна, A.M. Арбузкина, Ю.М. Алпатова, А.Н. Аринина, И.Н. Барцица, А.В. Безрукова, Н.А. Богдановой В.А. Виноградова, М.В. Глигич-Золотаревой, А.Н. Домрина, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, А.А. Ливеровского, БА. Страшуна, ИА. Умновой, В.Е. Чиркина и др.
Вместе с тем почти не являлась предметом подробного анализа и не сравнивалась практика закрепления и использования института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах. Таким образом, интерес к проблемам, анализируемым в диссертационном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной научной разработанностью этих вопросов.
Методологическую основу исследования составляют различные методы научного познания, включая исторический, логический, системно-структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.
Нормативную базу исследования составляет массив нормативных актов и судебных решений: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда РФ, конституции ряда зарубежных стран.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы конституционно-правовой ответственности в целом и субъектов федеративных
отношений в частности. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы Российской Федерации и зарубежных стран, а также статистические данные.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализирован институт конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений. Объяснена правовая природа конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Впервые проведен всесторонний сравнительно-правовой анализ закрепления и практики применения норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах, на основе которого автором сформулированы четыре модели регулирования указанного института. Также впервые проанализировано существующее регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявлены его недостатки и предложены пути его совершенствования.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы научной новизны положения:
1. Установлено, что конституционно-правовая ответственность является имманентным элементом конституционного статуса субъектов федерации, одной из принципиальных основ федеративного устройства.
2. Доказано, что в силу природы федеративного устройства возможен механизм конституционно-правовой ответственности только субъектов федерации перед федерацией. Механизм конституционно-правовой ответственности федерации перед ее субъектами нереализуем.
3. Обоснован вывод о том, что необходимым условием наступления конституционно-правовой ответственности субъекта федерации является конституционный деликт, состав которого должен быть закреплен в конституционно-правовых нормах.
4. Выявлено, что при построении федеративного государства принцип абсолютного верховенства федерального права более предпочтителен по сравнению с принципом относительного верховенства федерального права, поскольку лишь он надежно обеспечивает государственно-правовое единство федерации.
5. Сделан вывод о том, что необходимо различать конституционно-правовые санкции и меры защиты, имеющие схожие цели (в том числе охрана конституции) и внешнее проявление, но различающиеся по основаниям их применения. Федеральное вмешательство может включать два различных элемента - конституционно-правовую ответственность субъектов федерации и меры защиты.
6. Определено, что меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации могут иметь как преимущественно восста-
новотельный, так и штрафной характер в зависимости от конституционного деликта, в связи с совершением которого они применяются.
7. Исходя из анализа зарубежных конституционных норм авто ром выделены четыре основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации:
Детальное конституционное закрепление всех аспектов реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
Конституционное закрепление возможности применения федерацией в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности без конкретизации этого положения в законодательстве;
Фактическое отсутствие в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве;
Закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.
8. В результате проведенного исследования автором установлено, что конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:
Института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации на конституционном уровне не существует, что препятствует его полноценному законодательному регулированию;
Реализация предусматриваемых действующим законодательством мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации затруднена или практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры их использования;
Институт судебного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целом довольно противоречив и нередко неэффективен в связи с отсутствием механизма принудительного исполнения соответствующих судебных решений и не может восполнить отсутствие полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
9. На основе сделанных в диссертационном исследовании выводов в целях повышения эффективности института конституционно- правовой ответственности субъектов Российской Федерации автором предложены следующие меры:
Дополнить гл. 3 Конституции РФ нормами, предусматривающими ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и федеральных законов. При этом необходимо закрепить на конституционном уровне перечень оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, а
7
процедуру реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации урегулировать федеральным конституционным законом;
Предусмотреть ответственность уполномоченной инстанции за неконституционное использование мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, недостижение целей их применения и иные злоупотребления данным институтом, а также механизмы защиты субъектов Российской Федерации от соответствующих злоупотреблений со стороны федеральных органов государственной власти.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляются в том, что положения диссертационного исследования создают теоретическую базу для дальнейшего научного исследования конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях.
Практическая значимость исследования определяется потребностями правовой науки и российского законодательства в детальной разработке проблем конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Проведенный в диссертационном исследовании анализ может представлять как теоретический, так и практический интерес. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, конституционно-правовой ответственности. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации могут быть применены при планировании конституционной реформы.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Государственного университета - Высшей школы экономики и кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Также результаты исследования были рассмотрены секретариатом заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ А.М. Бабакова и учтены в законопроектной деятельности.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи исследования, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость исследования, раскрывается методологическая основа исследования, а также нормативная и теоретическая базы исследований, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Теоретические аспекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях» состоит из трех частей.
В первом параграфе «Конституционно-правовая ответственность: понятие и виды» анализируются различные подходы ученых к конституционно-правовой ответственности. Исследуется позитивный и негативный аспекты ответственности в целом и конституционно-правовой ответственности в частности, при этом делается вывод о том, что конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности может рассматриваться лишь в негативном аспекте. Соотносятся термины «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность».
Рассматриваются подходы ученых к определению понятия конституционно-правовой ответственности. При этом наиболее исчерпывающим представляется определение конституционно-правовой ответственность как закрепленной конституционно-правовыми нормами обязанности субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему диспозициями этих норм, обеспечиваемой возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия.
Анализируется субъект конституционно-правовой ответственности. При этом отмечается, что число конкретных субъектов конституционно-правовой ответственности весьма велико, такого многообразия субъектов ответственности нельзя встретить ни в одной другой отрасли права.
Также рассматривается уполномоченная инстанция (субъект привлечения к ответственности). Отмечается, что уполномоченная инстанция может иметь сложный состав и включать в себя несколько субъектов, последовательно осуществляющих предусмотренные конституционно-правовыми нормами действия, необходимые для привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности.
Особое внимание уделено анализу основания конституционно-правовой ответственности (конституционному деликту), под которым понимается деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.
Рассматривается привлекающий наиболее живое внимание исследователей элемент конституционно-правовой ответственности - мера конституционно-правовой ответственности, также именуемая в данном контексте конституционно-правовой санкцией, под которой понимаются те неблагоприятные последствия, которые должен претерпеть субъект конституционно-правовых отношений в связи с совершением им конституционного деликта. При этом отмечается необходимость отличать конституционно-правовые санкции от мер защиты - мер, носящих черты конституционно-правовой санкции, применяемых в целях охраны конституции, обеспечения территориальной целостности, стабильности государственного управления вне связи с совершением субъектом конституционно-правовых отношений конституционного деликта.
В заключение подчеркивается, что конституционно-правовая ответственность является объективно существующим, неотъемлемым и абсолютно необходимым институтом конституционного права. Меры конституционно-правовой ответственности отражают специфику конституционно-правовых отношений, особенности конституционно-правового статуса их участников и направлены на восстановление предшествующего нарушению состояния урегулированных нормами конституционного права общественных отношений, пресечение совершающихся нарушений и персональную ответственность лиц, совершивших конституционный деликт, т.е., в конечном счете, на охрану конституции.
Второй параграф «Природа, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях» раскрывает специфику и правовую природу конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Отмечается, что конституционно-правовая ответственность во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами является важным условием обеспечения эффективного функционирования государственной власти. Вместе с тем исходя из объективных особенностей федеративного устройства, а в особенности исходя из концепции суверенитета в федеративном государстве, делается вывод о невозможности конституционно-правовой ответственности федерации перед ее субъектами, в связи с чем в федеративных от-
ношениях речь может идти лишь о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации перед самой федерацией.
Обращается внимание на то, что в работе намеренно используется термин «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации», а не термин «конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов федерации». Объясняется это тем, что некоторые из приводимых в настоящей работе конституционных деликтов в сфере федеративных отношений невозможно однозначно отнести к какому-либо одному органу государственной власти субъекта федерации. Кроме того, ряд существующих мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации имеет сложный и комплексный характер, в связи с чем есть основания отнести их именно к ответственности субъекта федерации в целом. С учетом вышеизложенного термин «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации» представляется более корректным, широким по содержанию и в то же время более лаконичным и удобным в использовании.
Дается развернутая классификация и анализ конституционных деликтов в сфере федеративных отношений с примерами из конституционных норм зарубежных стран. К ним относятся, например, нарушение конституции, федеральных законов, невыполнение судебных решений; нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека и гражданина; невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных обязанностей (функций); неспособность субъекта федерации обеспечить действие собственного конституционного механизма, безопасность и правопорядок; неконституционная сецессия (выход субъекта федерации из состава федерации) и др.
Особо выделяются основания применения мер защиты, которыми являются обстоятельства, независящие от субъекта федерации, например, такие как нападение на субъект федерации со стороны иностранного государства или другого субъекта федерации.
Третий параграф «Меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации: сущность, виды, соотношение с мерами защиты» полностью посвящена конституционно-правовым санкциям, применяемым к субъектам федерации за совершение конституционных деликтов. Приводится подробная классификация мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с примерами из практики. К ним относятся, например: введение прямого федерального правления на территории субъекта федерации; отрешение от должности высшего должностного лица субъекта федерации (прекращение полномочий органа исполнительной власти субъекта федерации); роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта
федерации, признание неконституционным (незаконным), недействующим, отмена, приостановление действия нормативного правового акта субъекта федерации и др.
Обращается особое внимание на распространенный в научной литературе термин «федеральное вмешательство», используемый как сходный по смыслу с термином «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации», но все же отличающийся от последнего. Отмечается, что «федеральное вмешательство» - термин, непосредственно используемый преимущественно в конституциях ряда латиноамериканских федеративных государств (например, Бразилии, Аргентины) и означающий вмешательство федерации в дела ее субъектов, подразумевающее использование различных мер принудительного характера. Вместе с тем федеральное вмешательство объединяет в себе два различных института - конституционно-правовую ответственность субъектов федерации и меры защиты, в связи с чем представляется некорректным использование указанного термина как равнозначного термину «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации».
Подробно описываются различия между конституционно-правовыми санкциями и мерами защиты, приводятся примеры последних. К ним относится, например, введение различных чрезвычайных режимов: режима чрезвычайного положения, режима военного положения, режима осадного положения, объявления состояния обороны, режим чрезвычайного положения в области финансов.
В заключение отмечается, что в целях обеспечения стабильности и территориальной целостности федерации принципиально важно соблюсти соответствие и адекватность меры конституционно-правовой ответственности субъекта федерации тому конституционному деликту, в связи с совершением которого она применяется, и не допустить нарушения принципов федерализма.
Вторая глава «Конституционно-правовое закрепление и практика реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в России и зарубежных странах» состоит из трех частей.
В первом параграфе «Основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных странах» подробно рассматриваются примеры реализации четырех различных моделей регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, к которым можно свести многообразие подходов к данному вопросу.
Индия приводится в качестве примера детального конституционного закрепления всех аспектов реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. При этом отмечается, что столь подробное конституционное регулирование представляется
нецелесообразным, поскольку оно чрезмерно увеличивает объем конституции и не позволяет оперативно совершенствовать механизм конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.
В Индии федерация обладает внушительным арсеналом правовых средств воздействия на субъекты федерации (штаты), к которым относятся отмена судом законодательного акта штата в связи с его неконституционностью, введение в чрезвычайного положения, прямого президентского правления в штате, чрезвычайного положения в области финансов, а также объявление несостоятельным конституционного механизма штата - мера конституционно-правовой ответственности штата, которую нередко вполне справедливо называют введением прямого президентского правления и отождествляют с ним, хотя данная мера фактически заключается не только во введении прямого президентского правления, но и в перераспределении законодательной компетенции в пользу федерации.
При этом обращается внимание, что основания применения наиболее серьезных мер конституционно-правовой ответственности штатов, в особенности объявления несостоятельным конституционного механизма штата, сформулированы недопустимо широко и неопределенно, что позволяет федеральным властям использовать их в недобросовестных целях. Также подвергается критике излишне частое и не всегда обоснованное использование федерацией мер конституционно-правовой ответственности штатов, имевшее место в Индии за современный период ее истории.
Федеративная Республика Германия приводится в качестве примера конституционного закрепления возможности применения федерацией в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности без конкретизации этого положения в законодательстве.
Отмечается, что в ФРГ имеет место абсолютно иной подход к институту конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, нежели в Индии. Набор конституционно закрепленных принудительных мер в отношении субъектов федерации, именуемых землями, невелик, и они используются крайне редко или не используются вовсе.
Основной закон ФРГ 1949 г. предусматривает следующие меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации (земель): отмена нормативного правового акта земли в связи с признанием его Федеральным конституционным судом не соответствующим Основному закону; комплексная конституционно-правовая санкция в виде принятия федеральным правительством мер, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей; переподчинение федерации полиции земель и использова-
ние федеральной пограничной охраны. Делается вывод о том, что конституционные нормы о возможности принятия федеральным правительством мер федерального принуждения в отношении земель содержат в себе значительный потенциал для преодоления кризисных ситуаций, однако за все время существования ФРГ ни разу не применялись и фактически являются «спящими».
При этом отмечается заслуживающий безусловного одобрения путь кооперации и политического диалога между федерацией и землями, по которому последовала ФРГ, в связи с чем необходимости использования мер конституционно-правовой ответственности ни разу не возникало.
США рассматриваются как пример фактического отсутствия в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве.
Отмечается, что институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации (штатов) в США регулируется довольно сложным образом. Прежде всего, Конституция США 1787 г. (уже довольно архаичная) не упоминает об институте конституционного контроля за конституциями и законодательством субъектов федерации, впрочем, как и за федеральным законодательством. Вместе с тем конституционный контроль возник в США еще в начале XIX в. на основе судебных прецедентов.
Что касается других конституционно-правовых санкций в отношении штатов, то здесь Конституция США содержит лишь одно довольно абстрактное положение: ст. 4 гарантирует каждому штату республиканскую форму правления и защищает каждый из них от вторжения, а по ходатайству законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано) и от «внутреннего насилия». В результате конституционно-правовая ответственность штатов фактически сводилась к силовому вмешательству с использованием полицейских и иных вооруженных формирований (Национальная гвардия, регулярные войска) с целью защиты штата от «внутреннего насилия» и восстановления конституционного порядка. Вместе с тем сам институт силового вмешательства формировался в течение длительного периода государственного развития США на основе судебных прецедентов и законодательных актов Конгресса.
В заключение вопроса констатируется, что в США полноценный институт конституционно-правовой ответственности штатов не сформировался. Из известных в мировой практике конституционно-правовых санкций, помимо института судебного контроля со стороны
Федерации, в США применялось лишь силовое вмешательство в дела штатов, однако в современной практике оно применяется редко и преимущественно для борьбы с массовыми беспорядками, с которыми власти не в состоянии справиться, а для разрешения более серьезных конфликтов между федеральной властью и властями штатов и гармонизации федеративных отношений оказывается достаточно мер политического и финансового воздействия, которые имеются в арсенале федеральной власти.
В качестве примера закрепления на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации приводится Бразилия.
Отмечается, что в Бразилии институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации существует уже длительное время, и термин «федеральное вмешательство (интервенция)» стал широко известен именно благодаря Бразилии.
Помимо возможности признания закона или нормативного правового акта субъекта федерации неконституционным, Конституция Бразилии закрепляет наиболее существенные аспекты применения федерального вмешательства - меры конституционно-правовой ответственности, представляющей собой введение прямого президентского правления в субъекте федерации. При этом, что особенно важно, Конституция Бразилии содержит исчерпывающий, но одновременно довольно широкий перечень оснований федерального вмешательства, а также регулирует процедуру его применения, которая была значительно усложнена по сравнению с предыдущей редакцией Конституции Бразилии.
Делается вывод о том, что регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в действующей Конституции Бразилии является примером весьма взвешенного подхода к столь сложному вопросу. При этом конституционное регулирование федерального вмешательства хотя и довольно подробно, но одновременно не выглядит излишне детализированным для основополагающего нормативного правового акта государства. Также нельзя не одобрить тот факт, что в современной Бразилии федеральное вмешательство в последнее время не используется, уступив место иным механизмам взаимодействия.
В заключение главы отмечается, что зарубежный опыт регулирования и применения института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации весьма различен и имеет как положительные, так и отрицательные черты. По мнению диссертанта, этот опыт может и должен быть использован при разработке мер по надлежащему полноценному закреплению данного института в Российской
Федерации, однако с большой осторожностью, поскольку федеративное устройство является одной из основ конституционного строя любой федерации и к его регулированию нужно подходить с учетом всех внутренних факторов. При этом закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, как это сделано в Бразилии, представляется автору наиболее предпочтительным.
Во втором параграфе «Состояние и проблемы правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации» детально анализируется российская практика закрепления и использования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации с момента принятия Конституции РФ 1993 г. до настоящего времени. Делается вывод об отсутствии института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации на конституционном уровне, что препятствует его полноценному законодательному регулированию. Так, помимо признания конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, противоречащим Конституции РФ, последняя не упоминает о конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и не содержит каких-либо ее мер.
В ходе анализа законодательного регулирования данного вопроса выявляются существенные проблемы и недостатки. Так, реализация мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, предусматриваемых Федеральным законом от 06.09.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», затруднена или практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры их использования. Имеются в виду такие конституционно-правовые санкции, как вынесение предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, вынесение предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Кроме того, вызывает сомнения конституционность существующего законодательного регулирования конституционно-правовой
ответственности субъектов Российской Федерации. В особенности это касается конституционно-правовой санкции в виде отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей - единственной из предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, применявшейся на практике.
Что касается института судебного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, то указанный институт в его нынешнем виде довольно противоречив и нередко неэффективен в связи с отсутствием механизма принудительного исполнения соответствующих судебных решений, таким образом, он не может восполнить отсутствие полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
Третий параграф «Вопросы повышения эффективности конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации» посвящен выработке предложений, направленных на устранение выявленных в предыдущем параграфе проблем в регулировании конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и на повышение эффективности рассматриваемого института.
В частности, предлагается дополнить гл. 3 Конституции РФ, например, ст. 78 нормами, предусматривающими ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и федеральных законов в случаях и порядке, установленном федеральным конституционным законом.
При этом целесообразно на конституционном уровне предусмотреть наряду с ключевой ролью Президента РФ в процедуре реализации мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации обязательное участие в ней Федерального Собрания РФ, а также Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в зависимости от природы конституционного деликта в пределах их предметов ведения. Связано это с тем, что субъекты Федерации являются фундаментом федеративного государства. Таким образом, несмотря на необходимость существования института их конституционно-правовой ответственности, ее меры должны применяться крайне осторожно и в соответствии со строгой и сложной процедурой, гарантирующей субъектам Российской Федерации защиту от злоупотребления данным институтом. На конституци-
онном уровне, не вдаваясь в излишнюю детализацию, этого можно добиться именно путем установления обязательного участия высших федеральных органов государственной власти.
Среди конституционно-правовых санкций, которые целесообразно закрепить в специальном федеральном конституционном законе, а также обозначить в самой Конституции РФ, следует отметить отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, временное приостановление осуществления их полномочий, временное введение прямого федерального правления в субъекте Российской Федерации полностью или в отдельной сфере общественных отношений, временное перераспределение законодательной компетенции субъекта Российской Федерации в пользу Российской Федерации. Как представляется, данного набора конституционно-правовых санкций, в принципе, достаточно для восстановления конституционного порядка в любой ситуации. При этом наиболее серьезные санкции - отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - необходимо резервировать на случаи весомых конституционных деликтов с тяжкими последствиями. Кроме того, целесообразно закрепить персональную ответственность уполномоченной инстанции - федерального органа государственной власти - за ненадлежащее использование мер конституционно-правовой ответственности, недостижение целей их применения, иные злоупотребления данным правом, а также заложить механизмы защиты субъектов Российской Федерации от соответствующих злоупотреблений со стороны федеральных властей.
Подчеркивается, что все вышеперечисленные шаги, по мнению диссертанта, являются необходимыми в целях совершенствования механизма ответственности в федеративных отношениях, надлежащего закрепления отдельных конституционно-правовых санкций и, в конечном счете, в целях совершенствования федеративных отношений, что позволит лучше обеспечивать верховенство Конституции РФ и федеральных законов, права и свободы человека и гражданина, единство государственной власти и эффективность ее осуществления на уровне субъектов Российской Федерации. При этом само наличие развитого института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации в российской правовой системе будет служить до-
полнительным фактором, сдерживающим субъекты Российской Федерации от несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов.
В заключении диссертации подведены итоги проведенного исследования, обобщены основные выводы и предложения по решению проблемы формирования полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
1. Регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в Бразилии / А.С. Агапов // Вестник Российской правовой академии. - 2006. - № 3. - 0,25 п.л.
2. Конституционно-правовая ответственность: позитивный и негативный аспекты / А.С. Агапов // Юридический мир. - 2006. - № 4. - 0,2 п.л.
Другие публикации
3. Обеспечение верховенства федерального права и проблема федерального вмешательства / А.С. Агапов // Очерки сравнительно-исторического правоведения: межкафедральный сб. факультета права ГУ - ВШЭ. - М, 2005. - Вып. 2. - 0,4 п.л.
4. О понятии «федеральное вмешательство» / А.С. Агапов // Проблемы законодательного закрепления, осуществления и защиты прав и свобод человека и гражданина: материалы III ежегод. межвуз. науч.-практ. конф. (27-28 мая 2006 года). - Тула, 2006. - Т. 2. - 0,15 п.л.
5. Применение Президентом Российской Федерации конституционно-правовых санкций в отношении субъектов Российской Федерации / А.С. Агапов // Исполнительная власть. Проблемы организации и деятельности: тр. кафедры конституционного и административного права факультета права ГУ - ВШЭ. - М., 2006. - Вып. 1.-0,5 п.л.
6. Регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в ФРГ / А.С. Агапов // Вторые Всерос. Державинские чтения (9-10 ноября 2006 года): сб. ст.: в 8 кн. / отв. ред. В.А. Виноградов; ГОУ ВПО РПА Минюста России. - М: РПА МЮ РФ, 2007. - Кн. 2: Проблемы конституционного и международного права. - 0,2 п.л.
Информация обновлена :28.04.2008
Сопутствующие материалы:| Защита диссертаций
<*> Работа выполнена при поддержке гранта Президента РФ, МК-1715.2009.6.
Кабарухин Д.И., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданского права и процесса Таганрогского института управления и экономики.
Процессы развития региональных институтов власти в Российской Федерации вызвали необходимость введения в законодательство соответствующих современному проекту модернизации механизмов государственно-правовой ответственности субъектов властных отношений. Масштабы проводимых в стране правовых, политических и социально-экономических преобразований, направленных на формирование демократического федеративного государства, предполагают необходимость возникновения институциональной системы ответственности государственной и региональной власти перед многонациональным народом, населением субъектов РФ, жителями муниципальных образований, а также их представителями и др.
Институт государственно-правовой ответственности в системе региональной публичной власти, безусловно, связан с одним из базовых принципов правовой государственности - взаимной ответственностью человека, общества и государства.
В теоретическом плане институт государственно-правовой ответственности привлекает к себе пристальное внимание специалистов в различных областях юридического знания; теории права и государства, конституционалистов, представителей административного права и др. Тем не менее многие аспекты государственно-правовой ответственности все еще остаются малоисследованными, особенно когда речь идет о различных деформациях этого политико-правового института, увязанных с характерными для транзитивного общества энтропийными проявлениями.
Характерной особенностью государственно-правовой ответственности является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере государственно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок. Следует отметить, что характерной чертой государственно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций <1>.
<1> Безруков А.В., Кондрашев А.А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2004. N 8. С. 39.
Основной потребностью развития федерализма в современной России, по нашему мнению, становится разработка концептуальных теоретических основ применения мер государственно-правовой ответственности в федеративных отношениях и введение в практику государственного строительства ее эффективных законодательных механизмов, так как имеющиеся в законодательстве санкции не имеют прочной научной основы и детальной, внутренне непротиворечивой процедурной схемы правоприменения.
Создание механизма государственно-правовой и политической ответственности органов региональной власти должно включать и институты представительной демократии, законодательную власть, способную через свою основную деятельность (законотворчество), а также посредством других, находящихся в рамках ее компетенции процедур обеспечить реальное народовластие в субъектах.
Государственно-правовая ответственность является одним из видов юридической ответственности. Несмотря на то что спектр определений понятия "государственно-правовая ответственность" очень широк, отечественные и зарубежные ученые сходятся на том, что государственно-правовая ответственность в отличие от других видов ответственности всегда связана с государственным принуждением, с практическим применением установленных законом санкций к правонарушителю.
В современном российском государственном праве установленные законом санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их принятия не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно-правовых норм.
Важным является вопрос об основаниях государственно-правовой ответственности. Среди юристов нет единства по поводу нормативных оснований государственно-правовой ответственности, однако большинство сходится во мнении, что основанием государственно-правовой ответственности служит прежде всего совершение субъектом государственно-правовой ответственности конституционно-правового деликта, т.е. деяния (действия или бездействия), которым причинен или мог быть причинен ущерб обществу или государству. Противоправность при этом выражается в нарушении или неисполнении конституционно-правовых норм. При этом применение государственно-правовой ответственности не всегда должно сводиться к наказанию, ее цель - стимулировать позитивную деятельность <2>.
<2> Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 229 - 230.
Существуют разные варианты недолжного поведения властных структур субъекта: неприменение конституционно-правовой нормы, ее недолжное применение, прямое нарушение нормы. В некоторых составах конституционно-правовых правонарушений наряду с неправомерным поведением предусмотрена необходимость в доказательстве факта наступления вреда и наличие его причинной связи с нарушением нормы. Ряд ученых считают, что основанием конституционной ответственности может служить нарушение не только конституционных норм, но и принципов конституционного регулирования. Другие выдвигают в качестве такого основания ненадлежащее исполнение своих обязанностей, которое может происходить и при формальном соблюдении конституционных норм <3>.
<3> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 113 - 114.
Таким образом, основанием государственно-правовой ответственности является действие или бездействие, которое причинило или могло причинить существенный ущерб народу или государству, независимо от того, происходит при этом нарушение конституционных норм или нет.
Анализ действующего российского законодательства показывает, что полнота закрепления государственно-правовой ответственности в российском законодательстве в настоящий момент отсутствует, а регулирование данных отношений нуждается в совершенствовании. Представляется, что необходима теоретическая разработка основных вопросов, связанных с государственно-правовой ответственностью, прежде всего с основаниями ее возникновения и применения, которые затем могли бы найти отражение в законодательстве. Необходимо принятие единого акта обо всех составляющих государственно-правовой ответственности - вплоть до принятия федерального или даже конституционного закона "О государственно-правовой ответственности", в котором были бы четко определены юридические основания применения норм государственно-правовой ответственности, а также различные процедуры, в частности отрешения от должности высших должностных лиц, перечень конституционных правонарушений, основания, субъекты, санкции за невыполнение конституционных предписаний.
В законодательстве должны появиться гарантии против использования мер государственно-правовой ответственности в качестве средства политической борьбы и злоупотреблений тех органов, которые будут принимать решение о привлечении субъектов права к государственно-правовой ответственности. Следует установить норму о том, что предупреждение о привлечении к государственно-правовой ответственности и, тем более, само применение мер воздействия может быть вынесено только при условии наличия заключений иных структур.
В сфере взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации необходимо введение в Конституцию РФ и действующее законодательство мер, которые могут быть отнесены к мерам государственно-правовой ответственности, таких как введение института прямого президентского правления или признание несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие решения о ее соответствующем преобразовании в случае кризиса власти на данной территории и невозможности органов власти субъектов Федерации исполнять конституционные полномочия.
Таким образом, специальная по своей сути проблема совершенствования законодательных механизмов ответственности органов государственной и региональной власти становится всеобъемлющей проблемой обеспечения эффективности правовых инструментов регуляции общественных отношений. Особенно остро несовершенство существующей модели ответственности органов публичной власти дает о себе знать именно в праве конституционном, так как в современной российской Конституции большое количество норм состоит из гипотез и диспозиций, абсолютно не подкрепленных соответствующими санкциями <4>.
<4> Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Конституционно-правовая ответственность в России // Право и жизнь. 2002. N 45. С. 50.
Такое положение дел в значительной мере способствует широкому распространению тезиса о том, что государственно-правовая ответственность на сегодняшний момент в России отсутствует. С подобным выводом сложно согласиться. Государственно-правовая ответственность как институт права функционировала всегда, без нее не может существовать ни одно государство. Однако в полной мере оценить все преимущества и недостатки отечественной модели государственно-правовой ответственности мешает ее специфичность, произрастающая из многовековых российских традиций государственного строительства.
В отличие от гражданской и уголовной ответственности, четко и однозначно урегулированных нормами соответствующего законодательства, государственно-правовая ответственность на сегодняшний день весьма фрагментарно и нечетко прописана и в Конституции РФ, и в федеральных законах, что создает иллюзию отсутствия нормативно закрепленного института государственно-правовой ответственности. В этом проявляется исконно российская слабость правовых, и особенно государственно-правовых, механизмов регуляции властных отношений.
Значительное влияние на практику реализации существующей модели государственно-правовой ответственности оказывают отечественные традиции правоприменительной практики, которые исторически призваны были хотя бы отчасти компенсировать несовершенство норм права. В силу неразвитости российских демократических механизмов государство не может гарантировать сегодня ни применения мер ответственности в случае явной необходимости сделать это, ни ее реализации строго в рамках закона. Это ведет, с одной стороны, к безответственности власти, а с другой - к использованию юридических механизмов ответственности в целях, далеких от интересов государства и общества.
В российском законодательстве отсутствует должная регламентация оснований и порядка привлечения к ответственности высшей категории должностных лиц. Основания, виды и механизмы государственно-правовой ответственности представителей власти пока еще недостаточно разработаны отечественной правовой наукой <5>.
<5> Анненкова В.Г. Федеральное вмешательство как способ обеспечения территориального единства государства // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 37.
Законодательство Российской Федерации о государственно-правовой ответственности нельзя ограничивать Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Несмотря на преимущественно конституционный характер этого типа ответственности, отдельные нормы, регулирующие данный институт, могут находиться и в иных нормативных правовых актах.
Полноценная законодательная регламентация ответственности властных структур возможна только при согласованности мер данной ответственности со всей системой законодательства, что напрямую ставит вопрос о необходимости принятия федерального конституционного закона "О государственно-правовой ответственности", призванного урегулировать вопросы ответственности именно властных структур.
В последние годы неоднократно предпринимались попытки законодательного закрепления отдельных институтов государственно-правовой ответственности власти и ее представителей. Так, Федеральным законом от 29 июля 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" введена ст. 3.1 "Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации", где установлено, что в случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности Российской Федерации, единству правового и экономического пространства, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Кроме того, в указанный Закон введена ст. 29.1 "Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которой должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъектов РФ.
Общее понятие государственно-правового деликта и его разновидностей необходимо закрепить в первую очередь в федеральном конституционном законе "О государственно-правовой ответственности", а также в иных федеральных законах. Очевидно, что такой федеральный конституционный закон способен в значительной степени сгладить противоречия, накопившиеся вследствие так называемого политического отчуждения государства, т.е. постоянно растущего дистанцирования властных структур от гражданского общества.
Структура федерального конституционного закона "О государственно-правовой ответственности" может включать в себя: общие положения (цели закона, его правовая основа, основные понятия, в т.ч. понятие государственно-правовой ответственности, принципы государственно-правовой ответственности, основания наступления государственно-правовой ответственности, субъекты государственно-правовой ответственности и др.); ответственность государства в целом; ответственность высших органов государственной власти РФ; ответственность иных органов государственной власти РФ; ответственность субъектов РФ; ответственность органов местного самоуправления; ответственность должностных лиц; ответственность депутатов; механизмы реализации конституционной ответственности.
Таким образом, существующая в России модель государственно-правовой ответственности нуждается в концептуальном переосмыслении, в создании нормально функционирующей модели государственно-правовой ответственности, опирающейся на реально действующие демократические институты и развитое гражданское общество.
Примечательно, что в современной науке конституционного права нет единства в понимании того, как следует именовать сам правовой институт, содержащий различные меры принуждения, применяемые к субъектам РФ.
Федеральным вмешательством (принуждением) в науке конституционного права, чаще всего, называют правовой институт, содержащий систему норм, регулирующих основания, порядок и формы действий органов государственной власти федерации, адресованные органам государственной власти ее субъектов, в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления таковых в целях охраны интересов общества и союзного государства. В различных странах этот институт именуется по-разному: принуждение, интервенция, приостановление собственного правления. Некоторые авторы отождествляют институты ответственности и государственного контроля, хотя, на наш взгляд, эти категории не сводимы в единое понятие, так как контроль предполагает более развитую систему средств воздействия, применяемых к подконтрольному субъекту (мониторинг нарушений, отчеты должностных лиц, дача указаний для исполнения, и только затем использование мер ответственности).
Что касается соотношения понятий «федеральное вмешательство» и «ответственность субъектов федерации», то среди ученых не существует согласованного подхода.
Распространены две трактовки соотношения этих понятий. Согласно первой федеральное вмешательство провозглашается наиболее общим понятием. Так, по предположению И. Г. Горбачева понятие федерального вмешательства (интервенции) охватывает все виды воздействия федерации, причем его основания могут быть не связаны с совершением правонарушения, федеральное вмешательство может быть не связано с применением принуждения или же принуждение осуществляется по просьбе законных органов власти субъекта федерации, например, в случае стихийных бедствий или внутренних беспорядков. С точки зрения А. Ю. Александрова, федеральное вмешательство в зависимости от конкретной формы может быть расценено и как мера защиты, и как мера ответственности, при этом федеральное вмешательство может выступать формой ответственности в случаях, когда основанием вмешательства послужили действия (бездействие) органов государственной власти субъектов федерации.
Зачастую применение мер федерального вмешательства существенно отличается от применения мер ответственности, а иногда даже является антиподом этих мер, например, когда принуждение в отношении органов власти субъектов федерации используется как средство политической борьбы между правящей партией в федеральном правительстве и партией, имеющей большинство в правительстве субъекта федерации, при отсутствии факта нарушения закона и вины со стороны соответствующих органов и должностных лиц. Аналогичной точки зрения придерживается и А. В. Игнатов, отмечая, что использование термина «федеральное вмешательство» более целесообразно ввиду специфического порядка применения мер принуждения в России, когда решения о возложении санкций принимается не судами, а главой государства или парламентом.
Согласно второй трактовке институт федерального вмешательства объявляется видом (формой) и мерой юридической (конституционной) ответственности субъектов федерации. Иногда под федеральным вмешательством понимают комплексный институт, который следует разделять на виды: 1) введение военного положения; 2) введение чрезвычайного положения; 3) использование внутренних войск МВД России для подавления и разоружения незаконных вооруженных формирований; 4) применение мер федерального воздействия (роспуск законодательного органа или отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ).
Приведенные суждения представляются излишне категоричными. Действительно, федеральное вмешательство по своему объему и содержанию является комплексным правовым институтом, который охватывает, в том числе и меры конституционно-правовой ответственности, не только применяемые по отношению к субъекту РФ, но и используемые этим субъектом в отношении иных территориальных образований. В качестве примера можно привести ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающую ответственность глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем средства федерального вмешательства могут включать не только принудительные санкции, применяемые в ответ на нарушения федеральных законов, но и комплекс мероприятий, посредством которых Федерация наблюдает за деятельностью ее субъектов, может предложить различные формы согласительных процедур (например, реализация Президентом РФ своих полномочий, вытекающих из ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Более того, под федеральным вмешательством можно рассматривать и согласительные процедуры, применяемые, например, в рамках ст.85 Конституции, когда глава государства фактически требует от субъектов договориться для решения спорной ситуации.
Каково же наше представление о понятии конституционно-правовой ответственности субъекта РФ? Представляется правильным рассматривать понятие ответственности субъекта РФ в двух значениях. В первом и наиболее широком значении оно включает ответственность как совокупность принудительных мер, применяемых в отношении субъекта РФ как государственно-территориального образования и в отношении органов и должностных лиц субъекта. В узком значении под ответственностью субъекта РФ могут пониматься лишь санкции, направленные непосредственно против субъекта как государственно-территориального образования и связанные с ограничением (преобразование субъекта в федеральную территорию) или ликвидацией этого статуса. В принципе оба этих аспекта имеют право на существование, так как отражают различный уровень научного обобщения и глубину подхода к ответственности субъекта.
В литературе высказывается мнение, согласно которому все многообразие форм федерального вмешательства (ответственности) сводится к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления как его «мягкой» (по характеру) и региональной (по типу) форме.Согласно иной позиции, федеральное вмешательство фактически отождествляется с конституционно-правовой ответственностью, когда все основные принудительные меры (роспуск органов власти, перераспределение полномочий, отмена незаконных актов и пр.) рассматриваются как институт федерального вмешательства.
Думается, что сведение всех мер конституционно-правовой ответственности субъектов к федеральному вмешательству, по меньшей мере, необоснованно, как, впрочем, и рассмотрение федерального вмешательства исключительно как формы (меры) конституционно-правовой ответственности.
Некоторые авторы предлагают использовать для определения негативного воздействия, которое претерпевают органы власти субъектов, должностные лица, термин «федеративная ответственность». Так, И. Н. Барциц определяет федеративную ответственность как «принуждение к исполнению требований федерального права», и причину данного названия видит в том, что эта ответственность «обусловлена нахождением республики, края, области, административно-территориального образования иного вида в составе Федерации». Думается, указанное наименование можно использовать, но с определенными оговорками, а именно: возникает «неограниченное» право постановки вопроса о взаимном характере федеративной ответственности, о возможности использования принудительных мер в отношении федерации со стороны ее субъектов.
Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях, как показывает анализ мировой практики, в большинстве своем имеет однонаправленный характер и, как правило, не распространяется на одну из сторон федеративных отношений - федерацию, ее органы государственной власти и должностных лиц. Можно допустить существование определенных мер ответственности федерации перед субъектами, но эти случаи - исключение из общего правила (например, признание недействительным (отмена) нормативного правового акта федерации по инициативе ее субъекта). Более того, такие санкции реализуются на практике далеко не всегда, так как даже при наличии соответствующих фактических обстоятельств федеральные суды крайне редко встают на сторону субъектов федерации.
Интересна позиция В. А. Виноградова, основанная на отказе от выделения самостоятельной разновидности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ. Он ограничивается указанием лишь ответственности органов субъектов РФ и их должностных лиц. Вместе с тем этот автор допускает возможность ответственности субъекта федерации в целом, предполагая ее наличие лишь в том случае, когда «конституционно-правовые санкции затрагивают не один из органов власти субъекта федерации (государственно-автономного образования), а несколько или интересы непосредственно населения субъекта федерации (государственно-автономного образования), права и свободы гражданина на данной территории». Нельзя не отметить противоречивость позиции В. А. Виноградова. Отрицая выделение в числе мер конституционно-правовой ответственности субъекта федерации таких санкций, как отстранение от должности или роспуск органа на том основании, что обременения несет не сам субъект, а соответствующие органы и должностные лица, он тем не менее говорит о федеральном принуждении как о мере ответственности субъекта. В то же время общеизвестно, что основу так называемого федерального воздействия (вмешательства, принуждения, интервенции) составляет совокупность санкций, связанных с прекращением деятельности органов власти и должностных лиц субъекта федерации.
Двойственную позицию занимают В. Т. Кабышев и Т. В. Заметина, которые полагают, что понятия «конституционно-правовая ответственность Российской Федерации и ее субъектов» и «федеративная ответственность Российской Федерации и ее субъектов» тождественны. Точкой соприкосновения этих понятий является определенный, ограниченный Конституцией РФ и законодательством круг субъектов федеративных отношений: Российская Федерация в целом, ее субъекты, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, должностные лица. Трудно спорить с утверждением о том, что субъектный состав участников правоотношений ответственности совпадает в рамках применения обоих понятий, но неразрешимым вопросом здесь опять оказывается наличие ответственности Федерации перед субъектом РФ, а также вероятность рассмотрения в рамках данного понятия взаимной ответственности органов государственной власти субъектов друг перед другом (например, ответственность высшего должностного лица субъекта РФ перед законодательным органом власти субъекта).
Часть мер, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», например, роспуск законодательного органа власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание; вступление в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; роспуск Президентом РФ законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если законодательный орган дважды не принял решение о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, - относятся к властно-организационным санкциям, и отнесение их к мерам федеративной ответственности, по нашему мнению, неправомерно.
Оригинальную концепцию ответственности субъектов федеративных отношений предложил А. С. Сучилин, который выделяет новую разновидность конституционно-правовой ответственности - конституционную (уставную) ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ. По его мнению, «конституционная (уставная) ответственность представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов, РФ необходимость органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения». Таким образом, указанный автор в рамках одного понятия пытается уместить и ответственность органов государственной власти субъектов РФ перед Федерацией, и их ответственность друг перед другом и гражданами, что мы уже критиковали.
Безусловно, такое понимание ответственности содержит ряд существенных противоречий. Весьма спорно суждение об ответственности за политически значимое поведение, поскольку при этом происходит отождествление политической ответственности и санкций конституционной негативной ответственности. Также нет сомнений в том, что А. С. Сучилин попытался совместить две концепции юридической ответственности - позитивную и негативную, а это вряд ли целесообразно с позиции научной методологии. Более того, использование категории «необходимость» для определения ответственности представляется не совсем приемлемым, поскольку неясно, перед какими субъектами несут ответственность органы власти субъектов РФ.
Сторонниками наиболее спорной концепции ответственности субъектов федеративных отношений являются М. П. Авдеенкова и Ю. П. Дмитриев. По их мнению, ответственности субъекта РФ вообще не существует. «Нести конституционно-правовую ответственность могут отдельные должностные лица и органы государственной власти субъекта РФ, но субъект РФ как публично-правовое образование не является в настоящее время в России субъектом конституционно-правовой ответственности».
Доводы противников признания существования конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, помимо сказанного, дополняются еще и тезисом об отсутствии у Российской Федерации права изымать полномочия субъекта РФ по принятию конкретных законов и права федеральной власти принимать к своему ведению законодательные и исполнительные полномочия субъекта, а также о том, что меры ответственности субъектов РФ не закреплены в Конституции РФ. Аналогичной точки зрения придерживается и В. В. Гошуляк, который пишет об отсутствии института ответственности субъекта РФ в качестве «факта права», так как ответственность несут его органы.
Подобный подход свидетельствует об узком, формальном понимании ответственности субъекта РФ и не позволяет раскрыть правовую природу принудительных мер, применяемых как к органам государственной власти субъекта РФ, так и к собственно субъекту как к территориальному образованию, а также грешит фактологическими ошибками. Если следовать логике авторов, то нельзя признать за Президентом РФ права использовать скрытые полномочия по наведению конституционного порядка в Чечне (что получило правовое обоснование в решении Конституционного Суда РФ) и применять любые принудительные меры в отношении субъекта РФ в целом и в отношении его органов в том случае, если нормами федеральной Конституции такое право за федеральными органами не предусмотрено. Примечательно, что указанные авторы в «порыве» отрицания ответственности субъекта РФ не заметили существования в России и такой меры ответственности, как изъятие законодательных полномочий в случае невыполнения субъектами РФ обязанностей по принятию конкретных законов, пусть и ограниченное несколькими нормативными актами.
Попытка искусственно отграничить меры ответственности субъекта от ответственности его органов и должностных лиц позволяет сделать парадоксальный вывод: ликвидация в субъекте РФ органов государственной власти и лишение права на реализацию собственных предметов ведения не влечет умаления его конституционных прав как территориального образования. Полагаем, что непродуктивно с методологических позиций жестко разделять ответственность субъекта РФ как территориального образования и ответственность его органов власти. Применение мер ответственности и к органам власти, должностным лицам, и к субъекту РФ (изъятие части полномочий, понижение статуса) имеет общий правовой результат: влечет за собой реальное ограничение правовых возможностей субъекта как участника федеративных отношений, лишает его статусных прерогатив как государственного образования.
Представляется, что использование в научной терминологии понятий «федеральное вмешательство», «интервенция» или «принуждение» потенциально способно исказить понимание правовой природы санкций, применяемых к субъектам федерации, так как не позволяет четко отграничивать меры ответственности от политического воздействия на органы власти субъектов, ведь зачастую федеральное вмешательство (принуждение) применяется по закоодательству зарубежных стран «в случаях чрезвычайных ситуаций или при других условиях, когда отсутствует конкретная вина» субъектов. С. С. Собянин совершенно справедливо замечает, что «в некоторых случаях вмешательство во внутренние дела субъекта федерации никоим образом не связано с нарушением действующего законодательства, что служит дополнительным аргументом в пользу разграничения институтов федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц».
Как представляется, недопустимо в цивилизованном федеративном государстве, когда федерация получает право произвольно устранять законно избранные органы государственной власти субъектов. Необходимо стремиться к построению правового федеративного государства, в рамках которого нужно сужать «возможности политически обусловленного принуждения со стороны федеральных органов власти».
Именно поэтому, на наш взгляд, более правильно использовать в научном аппарате понятие конституционно-правовой ответственности субъекта РФ, а не какое-либо другое.