Ключевые виды нпа в сфере трудовых отношений. Нормативные правовые акты в трудовом праве
Сборник ответов по трудовому праву
Источники и формы российского трудового права.
Согласно со ст. 5 ТК РФ регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами осуществляется следующими нормативными правовыми актами:
трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из ТК РФ, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права;
иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права:
Указами Президента РФ;
Постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
Нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ;
Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права. При этом нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ТК РФ.
Система источников трудового права имеет вертикальную и горизонтальную структуру. Вертикальная структура обусловлена иерархической соподчиненностью источников трудового права в зависимости от своей юридической силы:
1) Конституция РФ;
2) акты международного трудового права (например, конвенции МОТ);
3) федеральные конституционные законы;
4) федеральные законы;
5) указы Президента РФ;
6) постановления Правительства РФ;
7) нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
8) законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ;
9) нормативно-правовые акты органов местного самоуправления;
10) коллективные договоры и соглашения;
11) локальные нормативные акты.
Горизонтальная структура системы источников трудового права обусловлена принципом единства и дифференциации правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений. В этом смысле в системе трудового права выделяют общие и специальные нормы. Общие нормы трудового права распространяют свое действие на всех работников, а специальные закрепляют особенности регулирования труда некоторых категорий работников в зависимости от половозрастных, отраслевых, территориальных и иных факторов. В этом смысле принято говорить об общем и специальном законодательстве, регулирующем трудовые и связанные с ними отношения. Примером специального законодательства является Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ (в ред. от 3 февраля 2014 г.), который закрепляет в том числе особенности правового регулирования труда членов экипажа морских судов.
Конституционные основы трудового права. Конституция РФ обладает высшей юридической силой в Российской Федерации. Прежде всего Основной Закон содержит нормы, закрепляющие основные права участников трудовых и связанных с ними отношений.
В части 2 ст. 7 Конституции РФ декларируется, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
В статье 37 Конституции РФ закрепляются:
1) принцип свободы труда и запрет принудительного труда;
2) право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены;
3) право на справедливое вознаграждение за труд, а также право на защиту от безработицы;
4) право на индивидуальные и коллективные трудовые споры, включая право на забастовку;
5) право на отдых, которое включает гарантии продолжительности рабочего времени, установленной законом, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.
Кроме того, многие социально-трудовые права граждан производны от иных конституционно закрепленных прав. Например, ст. 30 Конституции РФ закрепляет право каждого на объединение. В трудовой сфере это право предполагает свободу объединения в профессиональные союзы.
Наконец, ст. 72 Конституции устанавливает принцип формирования трудового законодательства, согласно которому трудовое право находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Международно-правовые источники трудового права. Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Аналогичное правило закреплено и в ст. 10 ТК РФ. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены внутренним национальным законодательством, то применяются правила международного договора.
Наиболее значимыми среди международных договоров Российской Федерации в социально-трудовой сфере являются конвенции Международной организации труда (МОТ). Например, Конвенция МОТ N 29 "О принудительном или обязательном труде" (Женева, 28 июня 1930 г.), Конвенция МОТ N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" (Женева, 4 июня 1958 г.) и другие конвенции МОТ представляют собой универсальные или всеобщие международные соглашения. В специальной литературе иногда говорят о существовании Международного трудового кодекса, который образуют конвенции и рекомендации МОТ. В настоящий момент Российской Федерацией ратифицировано более пятидесяти конвенций МОТ.
Среди других международных соглашений, регулирующих трудовые и иные связанные с ними отношения, можно отметить международные договоры регионального значения, прежде всего акты Содружества Независимых Государств (СНГ), например Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств, которая утверждена Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 г.
Кроме того, социально-трудовые отношения (в числе прочих) являются предметом двусторонних соглашений между Российской Федерацией и другими странами. В таких соглашениях могут решаться вопросы взаимного признания образования, стажа и другие. В качестве примера можно привести заключенный 8 декабря 1999 г. в Москве Договор о создании Союзного государства между Российской Федерацией и Республикой Беларусь.
Основным федеральным законом, регулирующим трудовые отношения, является Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.), который, не будучи федеральным конституционным законом, занимает особое место в системе трудового законодательства, поскольку все иные законы в части регулирования трудовых и связанных с ними отношений должны соответствовать ТК РФ. Согласно ст. 5 ТК РФ в случае противоречий между Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется первый. Изменить правила, установленные ТК РФ, можно только путем внесения в него поправок.
Кроме того, различным вопросам регулирования трудовых и смежных с ними отношений полностью или частично посвящены многие другие Федеральные законы, например, такие как "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "О сельскохозяйственной кооперации", "Об альтернативной гражданской службе", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и т.д.
Подзаконные акты. Указы Президента РФ должны соответствовать федеральным законам. На современном этапе указное правотворчество не характерно для регулирования трудовых отношений, поскольку все наиболее важные вопросы регулируются ТК РФ и федеральными законами. Указы Президента РФ в основном регламентируют отдельные вопросы в социально-трудовой сфере: в качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 24 мая 2009 г. N 584 "Вопросы оплаты труда работников центрального аппарата Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (в ред. от 30 января 2012 г.).
Постановления Правительства РФ должны соответствовать как федеральным законам, так и указам Президента РФ. Постановления Правительства РФ, как правило, принимаются по более узким вопросам, отнесенным к компетенции исполнительной власти. В настоящее время постановлениями Правительства РФ утверждаются различного рода перечни, положения и т.п. В ряде случаев ТК РФ содержит прямое управомочие Правительства РФ на принятие того или иного акта. Например, согласно ст. 253 ТК РФ перечни работ с вредными или опасными условиями труда, на которых ограничивается применение труда женщин, и предельно допустимые нормы нагрузок для женщин при подъеме и перемещении тяжестей вручную должны утверждаться в порядке, установленном Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Правительством РФ в связи с этим было принято Постановление от 25 февраля 2000 г. N 163 "Об утверждении перечня тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда женщин" (в ред. от 20 июня 2011 г.). Другой пример: ст. 154 ТК РФ предусматривает, что минимальные размеры повышения оплаты труда за работу в ночное время устанавливаются Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Так, Правительством РФ было принято Постановление от 22 июля 2008 г. N 554 "О минимальном размере повышения оплаты труда за работу в ночное время", которым было установлено, что минимальный размер повышения оплаты труда за работу в ночное время (с 22 часов до 6 часов) составляет 20 процентов часовой тарифной ставки (оклада).
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Наиболее значимыми в сфере трудового права среди них являются акты Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруда России). Как правило, акты Минтруда России конкретизируют и разъясняют действующее трудовое законодательство. В качестве примера можно привести Приказ Минтруда России от 1 ноября 2013 г. N 652н "Об утверждении Типовых норм бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам горной и металлургической промышленности и металлургических производств других отраслей промышленности, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением".
Помимо актов Минтруда России, большое значение в качестве источников трудового права сохраняют не отмененные акты уже не существующих органов исполнительной власти Российской Федерации (в первую очередь, Минздравсоцразвития России) и даже СССР. В качестве примера здесь можно привести Постановление Минздравсоцразвития от 13 августа 2009 г. N 587н "Об утверждении Типовых норм бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам следственных органов прокуратуры Российской Федерации, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением" (в ред. от 20 марта 2012 г.), Постановление Госкомтруда СССР от 5 февраля 1991 г. N 24 "Об утверждении Списка производств, работ, профессий и должностей, работа в которых дает право на дополнительный отпуск за подземные, вредные и тяжелые условия труда работникам промышленно-производственного персонала, занятым на горных работах по разведке и добыче урановой, бериллиевой и ториевой руд в атомной энергетике и промышленности" .
Кроме того, акты, содержащие нормы трудового права, могут утверждаться и иными федеральными органами в пределах их компетенции.
Законодательство и подзаконные акты субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что субъекты РФ могут принимать законы и иные правовые акты, содержащие нормы трудового права. При этом указанные акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ).
В статье 6 ТК РФ разграничены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. В частности, законодатель установил перечень вопросов, которые должны регулироваться нормативно-правовыми актами федерального значения. К ним относятся:
Обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников);
Порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;
Основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений;
Порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;
Порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
Порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
Систему и порядок проведения специальной оценки условий труда и государственной экспертизы условий труда, организацию контроля качества проведения специальной оценки условий труда;
Порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей;
Виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения;
Систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда;
Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.
По иным вопросам субъекты РФ могут принимать свои законы или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. Однако эти нормативно-правовые акты субъектов РФ, во-первых, не могут противоречить федеральному законодательству и, во-вторых, не должны снижать уровень трудовых прав, гарантий и льгот, предоставленных работникам федеральным законом. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ могут издавать нормативно-правовые акты, регулирующие трудовые и связанные с ними отношения и по тем вопросам, правовое регулирование которых согласно ст. 6 ТК РФ относится к полномочиям федеральных органов государственной власти. Это возможно в случае "правового пробела", то есть когда на федеральном уровне отсутствует соответствующий закон или иной нормативно-правовой акт (так называемое "опережающее нормотворчество" субъектов РФ). Если же впоследствии принимается федеральный нормативно-правовой акт по этим вопросам, то соответствующий акт субъекта РФ приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
Акты органов местного самоуправления. Нормативно-правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления, должны соответствовать федеральному законодательству, федеральным подзаконным актам и нормативно-правовым актам субъектов РФ. Как правило, в сферу правового регулирования таких нормативно-правовых актов входят вопросы занятости и трудоустройства, социального партнерства и т.п. В качестве примера можно привести Постановление главы администрации Балашовского муниципального района Саратовской области от 20 февраля 2008 г. N 43-п "О создании рабочих мест и перечне видов деятельности оплачиваемых общественных работ". Кроме того, на местном уровне обычно устанавливаются особенности труда муниципальных служащих.
Коллективные договоры и соглашения. Коллективные договоры и соглашения по социально-трудовым вопросам представляют собой особый вид источников трудового права - договор нормативного содержания. Коллективные договоры и соглашения заключаются на двусторонней основе между работниками и работодателями в лице своих представителей. Предметом коллективных договоров и соглашений, как правило, являются условия оплаты труда (ими могут устанавливаться тарифные ставки по организации или отрасли), различного рода доплаты, компенсации и т.п. По соглашению сторон в содержание коллективного договора или соглашения могут включаться самые различные вопросы. Однако согласно ст. 9 ТК РФ коллективные договоры и соглашения не могут содержать условий, снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный трудовым законодательством. Коллективный договор всегда заключается на уровне конкретной организации и действует только в отношении работников данной организации.
Соглашения могут заключаться на различных уровнях. На федеральном уровне Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, в состав которой входят представители общероссийских объединений профсоюзов и работодателей, а также представители Правительства РФ, разрабатывает и заключает Генеральное соглашение. В настоящий момент действует Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2014 - 2016 гг.
Локальные акты. Такие акты принимаются работодателем в пределах своей компетенции и распространяют свое действие в пределах конкретной организации (у конкретного работодателя). Путем издания обязательных для исполнения всеми работниками данной организации нормативных актов работодатель реализует функции по управлению трудом и организации трудового процесса. Так, в организации могут приниматься следующие локальные акты: Правила внутреннего трудового распорядка организации, Положение о премировании, Положение об аттестации работников и т.п. Необходимо учитывать, что локальные нормативные акты не могут ухудшать положение работника по сравнению с установленным трудовым законодательством, а также коллективными договорами и соглашениями.
Локальные акты принимаются работодателем, однако в некоторых случаях закон требует учитывать мнение выборного профсоюзного органа при принятии таких актов. Например, по прямому указанию ТК РФ с учетом мнения профсоюзного органа должны приниматься правила внутреннего трудового распорядка (ст. 190), график отпусков (ст. 123) и т.п. В соответствии со ст. 8 ТК РФ локальные акты, принятые без учета мнения представительного органа работников, являются недействительными.
Порядок учета мнения профсоюза при принятии локального акта предусмотрен ст. 372 ТК РФ. Работодатель направляет проект локального нормативного акта с обоснованием по нему в выборный профсоюзный орган первичной профсоюзной организации, представляющий интересы всех или большинства работников, который в течение пяти рабочих дней направляет работодателю свое мотивированное мнение. В случае несогласия с проектом локального акта работодатель должен в течение трех дней провести дополнительные консультации с профсоюзом и, если согласие так и не будет достигнуто, он вправе принять локальный нормативный акт. Профсоюз в этом случае может начать процедуру коллективного трудового спора. Таким образом, хотя формально процедура учета мнения профсоюзного органа является для работодателя обязательной, однако, по сути, она никак его не обязывает. Иными словами, работодатель может принять локальный акт и при отсутствии согласия профсоюза.
Между тем абзацем 3 ст. 8 ТК РФ предусматривается, что коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников. Очевидно, что в этом случае для принятия локального акта требуется именно согласие профсоюза.
Понятие
трудового
законодательства
Система
трудового
законодательства
Приоритет
нормативных
правовых
актов
,
регулирующих
трудовые
отношения
Случаи
нарушения
приоритета
,
установленного
для
трудового
законодательства
1.
Трудовое
законодательство
представляет
собой
систему
норма
тивных
правовых
актов
,
посредством которых регламентируются трудовые отношения.
Основным
актом
трудового законодательства является
Трудовой
кодекс
РФ
-
сводный федеральный закон, действующий на всей территории РФ.
Согласно ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
2. Регулирование трудовых и иных1 непосредственно связанных с ними отношений осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда) и другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права:
Трудовым кодексом РФ;
иными федеральными законами;
указами Президента РФ;
постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;
актами органов местного самоуправления и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, которые составляют
систему
трудового
законодательства
.
3. Трудовой кодекс - основной акт трудового законодательства, и нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны
соответствовать
ТК
РФ
.
Указы Президента РФ, содержащие нормы трудового права, не
должны противоречить ТК РФ и иным федеральным законам. Постановления Правительства РФ, содержащие нормы трудо
вого права, не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам и указам Президента РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
Акты органов местного самоуправления и локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
4. В случае противоречий между ТК РФ и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Òðóäîâîé
êîäåêñ
ÐÔ
.
Если вновь принятый федеральный закон противоречит ТК РФ, то данный федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений.
Трудовому праву, как и любой отрасли права, присуще свойство формальной определенности. Среди федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы российского трудового права, выделяют федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные федеральные нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты работодателя дополняют перечень нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, - это изданные на основе и во исполнение федеральных законов акты, содержащие нормы российского трудового права.
К подзаконным федеральным нормативным правовым актам, содержащим нормы российского трудового права, традиционно относят указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы российского трудового права.
Существует мнение, что в иерархии нормативных правовых актов нормативные постановления палат Федерального собрания занимают промежуточное положение между федеральными законами и нормативными указами Президента РФ, поскольку это акты коллегиального представительного органа государственной власти, а не единочального, как Указы Президента РФ. Такие постановления принимаются палатами по строго определенным в Конституции РФ вопросам. Большинство ученых игнорируют такой вид подзаконных федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Юридическая природа таких постановлений, их место в иерархии источников права на законодательном уровне остается неопределенным: раскрывая понятие «иные виды нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права», законодатель в Трудовом кодексе РФ о нормативных постановлениях палат Федерального собрания РФ не упоминает.
Весьма спорна позиция тех ученых, которые к подзаконным нормативным правовым актам, содержащим нормы, в том числе и трудового права, относят и постановления пленумов высших судов. Постановления высших судебных органов, выступают, скорее, результатами правоприменительной, чем правотворческой деятельности, следовательно, вопрос об отнесении к подзаконным нормативным правовым актам постановления пленумов высших судов является на сегодняшний день более чем спорным.
Подзаконные нормативные правовые акты обладают юридической силой, они обязательны для исполнения всеми субъектами права. Правовое регулирование отношений подзаконными нормативными актами еще называют вторичным регулированием, так как подзаконные нормативные правовые акты обладают меньшей юридической силой, основаны на законе и не противоречат ему.
Некоторые авторы выделяют даже такую характеристику подзаконных нормативных правовых актов, как «зависимость закона от подзаконного правового акта», так как последний во многих случаях помогает раскрыть его сущность, урегулировать те отношения, которые остались за пределами регулирования норм того или иного законодательного акта.
Рассмотрим некоторые проблемы, связанные с принятием и применением подзаконных федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, содержащих нормы российского трудового права.
Трудовой кодекс РФ содержит перечень вопросов, которые могут быть решены только на уровне федерального закона, следовательно, возможность урегулирования данных отношений подзаконными федеральными нормативными правовыми актами исключается. Например, минимальный размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом и не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения (ст. 133 Трудового кодекса РФ). Только федеральным законом может быть установлен особый порядок определения размера подлежащего возмещению ущерба, причиненного работодателю хищением, умышленной порчей, недостачей или утратой отдельных видов имущества и других ценностей, а также в случаях, когда фактический размер причиненного ущерба превышает его номинальный размер (ч. 2 ст. 246 Трудового кодекса РФ). Ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, работникам, имеющим особый характер работы, работникам с ненормированным рабочим днем, работникам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в других случаях, предусмотренных настоящим кодексом и иными федеральными законами (ч. 1 ст. 116 Трудового кодекса РФ).
Следовательно, принятые по таким вопросам подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не подлежат применению.
В соответствии со ст. 330 Трудового кодекса РФ дисциплина работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, регулируется Трудовым кодексом РФ и положениями (уставами) о дисциплине, устанавливаемыми федеральными законами. В настоящее время продолжают действовать уставы и положения о дисциплине, принятые до вступления в действие Трудового кодекса РФ, в частности Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ №621. Установление особенности привлечения к дисциплинарной ответственности для работников транспорта постановлением Правительства РФ является недопустимым, тем более, что права и свободы человека могут быть ограничены только федеральными законами (п. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Ошибочно мнение некоторых авторов относительно того, что пока Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта не приведут в соответствие с Трудовым кодексом РФ, нормы о привлечении к дисциплинарной ответственности в части перевода работника с его согласия на другую работу на определенный срок будут действовать. До тех пор, пока соответствующие положения не будут устанавливаться на уровне федерального закона, следует применять соответствующие уставы и Положения о дисциплине лишь в той мере, в которой они соответствуют Конституции РФ и Трудовому кодексу РФ. Данный вывод неоднократно подтверждался решениями и постановлением Верховного суда РФ о признании противоречащими закону и недействующими со дня вынесения отдельных положений указного постановления Правительства РФ.
В Трудовом кодексе РФ содержатся бланкетные (отсылочные) нормы к подзаконным актам, которые призваны конкретизировать положения основного отраслевого закона, упростить порядок их применения. Вместе с тем, некоторые вопросы так и остались без ответа со стороны органов, издающих подзаконные правовые акты. Следует согласиться с проблемой, озвученной С.Ю. Головиной, об «отставании в развитии подзаконного правового регулирования» в трудовом праве: наблюдается отсутствие современных российских нормативных актов, развивающих и дополняющих нормы Трудового кодекса РФ, что обусловливает необходимость применения правовых источников, принятых еще во времена СССР, хотя они во многом устарели и пришли в противоречие с новейшим российским трудовым законодательством.
Так, в соответствии со ст. 118 Трудового кодекса РФ отдельным категориям работников, труд которых связан с особенностями выполнения работы, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск. Перечень категорий работников, которым устанавливается ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за особый характер работы, а также минимальная продолжительность этого отпуска и условия его представления определяются Правительством РФ. Ни Трудовой кодекс РФ, ни акты Правительства РФ, на которые ссылается законодатель, не раскрывают содержание «особенностей выполнения работы». Понятие должно быть раскрыто в соответствующем перечне категорий работников, утвержденным постановлением Правительства РФ. Соответствующие подзаконные акты также не приняты по ст. 339, 348.8., 348.10 и др. Трудового кодекса РФ.
Порядок разработки, утверждения и изменения подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, в том числе стандарты безопасности труда, устанавливается Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 211 Трудового кодекса РФ). При разработке, утверждении и изменении подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, правоприменители вынуждены обращаться к постановлению Правительства РФ № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», принятому в целях реализации и конкретизации положений КЗоТ РФ и федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации», утративших силу.
Как правило, отмечают М.В. Лушникова и А.М.Лушников, в отраслях права, основанных на публичных началах правового регулирования, подзаконные акты могут издаваться лишь в случаях прямого на то указания закона. В отраслях цивилистической семьи, где доминируют частные начала регулирования, подзаконные нормативные акты издаются не только в случаях прямого указания закона, но и в иных случаях с целью обеспечить реализацию положения законов.
Например, постановлением Правительства РФ № 234 утвержден порядок заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий. Указанное постановление, детализируя положения Трудового кодекса РФ, устанавливает перечень оснований расторжения трудового договора в соответствии с п. 3 ст. 278 Трудового кодекса РФ, которые необходимо включать в текст трудового договора с руководителем федерального государственного унитарного предприятии. Помимо оснований, предусмотренных.
Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами, трудовой договор с руководителем организации прекращается по следующим основаниям:
1) в связи с отстранением от должности руководителя организации - должника в соответствии с законодательством о несостоятельности (банкротстве);
2) в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора. Решение о прекращении трудового договора по указанному основанию в отношении руководителя унитарного предприятия принимается уполномоченным собственником унитарного предприятия органом в порядке, установленном Правительством РФ.
В целях обеспечения реализации положений законодательства об оплате труда, без прямого указания законотворческих органов было принято постановление Правительства РФ № 1027 «Об упорядочении условий оплаты труда работников отдельных органов федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи в области обороны, правоохранительной деятельности и безопасности государства».
Вместе с тем, положение о том, что подзаконные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, могут издаваться не только в случаях прямого указания закона, но и в других случаях, нельзя безусловно распространять на акты, издаваемые федеральными службами и федеральными агентствами, которые также являются федеральными органами исполнительной власти. Указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (п. 4, 5 указа Президента РФ №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).
В отличие от законов, процесс подготовки которых занимает длительное время, подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, принимаются оперативнее.
Как известно, подзаконное нормотворчество преобладало в нашей стране в 90-е годы и вплоть до принятия Трудового кодекса РФ. О порочной практике издания и применения в постсоветский период вместо законов Указов Президента РФ рассуждает М.Н. Марченко: «Под предлогом ускоренного проведения экономических, политических и социальных «реформ» с помощью указов решались такие жизненно важные для судеб российского общества и государства вопросы, которые могли решаться исключительно только с помощью конституционных и текущих законов».
То есть имела место неправомерная подмена одних нормативных правовых актов (законов) другими (указами). Так называемое «указное право» - одна из наиболее ярких особенностей недавнего этапа развития законодательства в России, при котором под указное правотворчество подпадали отношения, подлежащие исключительному урегулированию законами. Возник даже специальные термин «акты правозаменительные».
Ни в Конституции РФ, ни в федеральных законах исчерпывающе не устанавливается, по каким вопросам Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения. Такая неопределенность, по мнению А.В. Демина, заложена в конституционное законодательство не случайно и позволяет Президенту РФ в чрезвычайных обстоятельствах оперативно урегулировать любой вопрос, требующий безотлагательного разрешения.
Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений возможно осуществлять в том числе и указами Президента РФ (ст. 5 Трудового кодекса РФ), в отличие, скажем, от налоговых отношений, регулирование которых допускается лишь Налоговым кодексом РФ собственно и принятыми в соответствии с ним федеральными законами о налогах и сборах (ст. 1 Налогового кодекса РФ).
Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, принимая нормативные правовые акты по вопросам, требующим законодательного решения, фактически «присваивали» властные полномочия Федерального Собрания. Можно ли считать издание подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, при отсутствии надлежащего правового регулирования на уровне закона, недопустимым явлением? Ответ на этот вопрос мы находим в постановлениях Конституционного Суда РФ № 11-П и №2-П. Конституционный Суд РФ по данному вопросу достаточно корректно изложил свою правовую позицию в отношении указов Президента РФ: «Президент РФ может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых очерчен другими статьями Конституции РФ), при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».
В связи с этим вызывает интерес мнение судьи Конституционного суда РФ В.О. Лучина по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ № 1969. В.О.Лучин считает, что «Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые «скрытые (подразумеваемые)» полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними».
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами Президента РФ, также весьма широка. В связи с этим более корректной, соответствующей законодательству и правовым реалиям, является позиция, согласно которой указы Президента РФ могут приниматься в сфере трудовых отношений, не отнесенных к исключительной компетенции Государственной Думы РФ, в случае пробелов в трудовом праве. При этом указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Тот факт, что подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, должны быть изданы на основе и во исполнение федеральных законов, содержащих нормы российского трудового права, не дает основание утверждать, что при отсутствии таких федеральных законов подзаконные федеральные нормативные правовые акты не должны издаваться, а изданные применяться.
Безусловно, необходимо сужать сферу правового регулирования, охватываемую подзаконными федеральными нормативными правовыми актами, содержащими нормы российского трудового права, и предлагать взамен активную законодательную деятельность Федерального Собрания. Кроме того, учитывая многочисленные и не устраненные пробелы и не разрешенные противоречия, имеющиеся в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права, необходимо стремиться, насколько это возможно, максимально регулировать трудовые отношения на «уровне» Трудового кодекса РФ.
Вместе с тем, полностью отказываться от подзаконного нормотворчества в сфере регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений нельзя, так как федеральные законы зачастую нуждаются в конкретизации, а в некоторых случаях организационном обеспечении деятельности закона. Изменение или дополнение законов подзаконными нормативными правовыми актами следует рассматривать как искажение воли законодателя, а, следовательно, не может создавать правовых последствий для участников трудовых и непосредственно связанных с ними отношений.
Рассмотрим вопрос о соотношении подзаконных федеральных нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права, и нормативных правовых актах субъектов РФ, содержащих нормы трудового права.
Предыдущая редакция ст. 5 Трудового кодекса РФ содержала положение о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. Буквальное толкование действующей редакции Трудового кодекса РФ не позволяет нам сделать убедительных выводов о том, могут ли противоречить законы субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, федеральным подзаконным нормативным правовым актам. Абзац 9 ст. 5 Трудового кодекса РФ содержит положение о том, что законы субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ и иным федеральным законам. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
Данная правовая норма, отмечает Е.А. Ершова, вызывает целый ряд сомнений и возражений. Спорно применять термин «законодательство», а также относить к нему как федеральные законы, так и законы субъектов РФ. При таком правовом подходе можно предположить, что законы субъектов РФ имеют приоритет над указами Президента РФ. В этой связи Е.А. Ершовой обоснованно предлагается в части первой ст. 5 Трудового кодекса РФ не применять понятие «законодательство», разграничить федеральные законы и законы субъектов РФ, установить точное соотношение законов субъектов РФ с федеральными нормативными правовыми актами, и прежде всего с указами Президента РФ».
Безусловно, нормативные правовые акты субъектов РФ обладают меньшей юридической силой, чем федеральные подзаконные нормативные правовые акты, а, следовательно, они не могут им противоречить. В случае коллизии между законами субъектов РФ и федеральными подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующих органов, применяются федеральные подзаконные нормативные правовые акты. Таким образом, предыдущая редакция Трудового кодекса РФ была сформулирована более корректно в части соотношения федеральных подзаконных нормативных правовых актов и законов субъектов РФ. При этом следует учитывать, что в случае противоречия между нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ и федеральным нормативным правовым актом, содержащим нормы российского трудового права (в том числе и федеральными подзаконными нормативными правовыми актами) действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
К числу федеральных подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, относятся и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (п. 1. постановления Правительства РФ № 1009).
Нормативный правовой акт может издаваться совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств или иных федеральных органов исполнительной власти.
Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (п. 1. Указа Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).
В соответствии с указом Президента РФ № 314 Министерству здравоохранения и социального развития РФ переданы функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемых Министерства здравоохранения РФ Министерства труда и социального развития РФ.
Постановлением Правительства РФ № 321 было утверждено положение «О министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации», согласно пункту 5.2. которого «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ Министерство самостоятельно принимает соответствующие нормативные правовые акты».
В соответствии с п. 2.5. постановления Правительства РФ № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство при разработке нормативного правового акта в сфере деятельности федеральных служб, федеральных агентств, находящихся в его ведении, может привлекать специалистов указанных федеральных органов исполнительной власти по согласованию с их руководителями. Разработанный проект нормативного правового акта направляется в указанные федеральные службы и федеральные агентства для дачи заключения.
Обращает внимание многочисленность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих нормы трудового права, их несогласованность и противоречивость, а также нарушение порядка их принятия.
Федеральная служба и федеральное агентство, как отмечалось выше, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (п. 4, 5 указа Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). Так, например, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 583, приказом Федеральной службы по труду и занятости № 276-к регламентированы условия оплаты труда работников территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости.
И напротив, принятый без соответствующего указания на право осуществлять правовое регулирование приказ Федеральной службы по труду и занятости № 166 «Об организации работы по реализации п. 46 Порядка аттестации рабочих мест по условиям труда, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ № 569», которым регламентируется организация формирования и анализа сведений о результатах аттестации рабочих мест по условиям труда, получаемых государственными инспекциями труда в субъектах РФ от работодателей, не подлежит применению в силу нарушения порядка его принятия.
Все вышесказанное позволяет сделать следующие выводы:
1. Подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, содержащих нормы российского трудового права. По вопросам, которые в силу положений Трудового кодекса РФ могут быть решены только на уровне федерального закона, принятие подзаконных федеральных нормативных правовых актов исключается.
2. Подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, могут издаваться как в случаях прямого на то указания закона, так и в иных случаях. Вместе с тем, данное положение нельзя распространять на акты, издаваемые федеральными службами и федеральными агентствами. Указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
3. Тот факт, что подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права, должны быть изданы на основе и во исполнение федеральных законов, содержащих нормы российского трудового права, не дает основание утверждать, что при отсутствии таких федеральных законов подзаконные федеральные нормативные правовые акты не должны издаваться, а изданные применяться. Следует считать издание подзаконных федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, при отсутствии надлежащего правового регулирования на уровне закона, допустимым явлением, при условии, что они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
4. В случае коллизии между законами субъектов РФ и федеральными подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующих органов, применяются федеральные подзаконные нормативные правовые акты. Если имеет место противоречие между нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ и федеральным нормативным правовым актом, содержащим нормы российского трудового права (в том числе и федеральными подзаконными нормативными правовыми актами), действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы российского трудового права, носят подзаконный характер, осуществляют правовое регулирование специальных отношений, отражающих компетенцию федеральных органов исполнительной власти, имеют особый порядок их принятия.