Защита прав коренных народов. Л андриченко - международно-правовая защита коренных народов
Проблема защиты прав коренных народов носит как международный, так и внутригосударственный характер. При этом национальные средства их правовой защиты должны обеспечивать максимальный учет требований, установленных международно-правовыми актами. Современное же международное право служит не только ориентиром, но и мощным стимулом в развитии внутринационального законодательства в области обеспечения прав коренных народов. Определяя международно-правовые стандарты применительно к правовому статусу этих народов, международное право способствует процессам демократизации внутреннего развития государств, на территории которых они проживают.
Инструментами международно-правовой защиты прав коренных народов служат выработанные международным сообществом нормативные документы, закрепляющие права коренных народов, а также деятельность различных международных и неправительственных организаций, направленная на реализацию конкретных процедур защиты их прав. Остановимся прежде всего на международно-правовых актах, действующих в сфере обеспечения прав коренных народов.
В регулировании и защите прав коренных народов современное международное право исходит из признания за каждым представителем из их числа общепризнанных прав и свобод, принадлежащих в равной мере всем жителям планеты, независимо от их расовой, религиозной, национальной или языковой принадлежности. Они в полном объеме должны пользоваться всеми правами человека и основными свободами, провозглашенными и защищаемыми международно-правовыми документами. Одновременно с этим независимо от численности и других характеристик на эти народы, как и на другие, распространяются принципы равноправия и самоопределения. Признание за ними и индивидуальных, и коллективных прав связано с тем, что коренные народы являются такими же гражданами и народами государств, на территории которых они проживают, как и другие граждане и народы данных государств. Поэтому правовой статус коренных народов и их представителей в демократических государствах не должен уступать правовому статусу других граждан.
В настоящее время в международном праве существует целый ряд универсальных и специальных актов, применяемых в отношении коренных малочисленных народов.
Среди универсальных актов, относящихся к коренным народам, следует назвать Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., который требует от правительств "поощрять права человека и основные свободы для всех без различия расы, пола, языка и религии" . Устав ООН впервые закрепил в качестве одного из базовых принципов современного международного права принцип равноправия и самоопределения народов. Если все другие принципы говорят о правосубъектности государства, то этот принцип исходит из правосубъектности народа. Сегодня на его основе в международном праве складывается и развивается целая система норм - международное право народов , составной частью которого является и право коренных народов.
Важной основой для достижения широкого признания прав лиц из числа коренных народов служат и такие документы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., призывающая все государства гарантировать эффективное признание и соблюдение прав каждого человека на равенство, недискриминацию, образование и участие в политической и культурной жизни общества , международные пакты 1966 г. об экономических, политических, социальных, гражданских и культурных правах, которые не только устанавливают недопустимость дискриминации по признакам расы, цвета кожи, национального и социального происхождения, но и провозглашают право народов на самоопределение и на распоряжение своими естественными ресурсами . Особую значимость в связи с этим приобрела ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая установила, что "в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться своим родным языком". Ее действие в полной мере распространяется и на коренные народы.
Существует целый ряд и других международных документов, действие которых направлено на запрещение дискриминации, предупреждение преступления геноцида и наказание за него, предоставление независимости колониальным странам и народам, имеющим непосредственное отношение к положению коренных народов. К числу этих документов в первую очередь относят Международную конвенцию 1966 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации. По проблемам реализации этой конвенции прошел ряд всемирных конференций в рамках Организации Объединенных Наций. На одной из них в 1978 году были специально рассмотрены проблемы коренных народов и выработаны рекомендации для государств: закрепить право коренных народов называть себя собственными именами и свободно проявлять свои этнические, культурные и другие особенности; иметь официальный статус и создавать собственные представительские организации; сохранять в пределах районов поселения традиционную структуру экономики и традиционный образ жизни; сохранять и использовать собственный язык в системе управления и образования, получать образование и информацию на своем собственном языке, распространять информацию в отношении своих нужд и проблем и др. Впоследствии аналогичная конференция 1983 г. также вернулась к проблемам коренных народов, акцентировав при этом внимание на особой связи коренных народов с землей и указав, что земля, а также право на землю и природные ресурсы не должны изыматься у этих народов .
В число международных документов, затрагивающих права коренных народов, следует также включить Конвенцию (N 111) о дискриминации в области труда и занятий от 25 июня 1958 года , Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года , Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года и др.
Особое значение в рамках установления международно-правового статуса коренных народов имеют акты, специально направленные на их защиту. Началом специализированной защиты коренных народов в международном праве послужило принятие в 1957 году Конвенции МОТ N 107 "О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах" . Именно с принятием этой конвенции в международно-правовой лексикон впервые вошел и сам термин "коренное население".
Конвенция МОТ N 107 была первым международным документом, посвященным исключительно проблемам коренных народов. Она состояла из 37 статей, вошедших в восемь разделов, и рассматривала такие конкретные вопросы, как земельная собственность, условия труда, профессиональное обучение, сельские ремесла, социальное обеспечение и здравоохранение, образование, а также средства общения. Она была и первым международным документом, в котором признавалось право коллективной собственности на землю.
Одновременно с этой конвенцией на том же заседании Генеральной конференции Международной организации труда 5 июня 1957 года была принята и Рекомендация о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах (Рекомендация 104 МОТ). Рекомендация не носит юридически обязательного характера. Основные ее предложения были предварительно согласованы с Организацией Объединенных Наций, Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Всемирной организацией здравоохранения по основным направлениям, касающимся деятельности этих организаций.
Предложения, изложенные в Рекомендации, не только намечают пути реализации Конвенции N 107, но и в некоторых вопросах дополняют ее содержание. В частности, в сфере земельных правоотношений в Рекомендации устанавливалось, что "должны проводиться законодательные или административные меры для урегулирования различных существующих de facto или de jure положений, на основании которых заинтересованное население пользуется землей" . В соответствии с этими мерами, за исключением предусмотренных законом особых обстоятельств, "прямая или косвенная аренда принадлежащих заинтересованному населению земель физическими или юридическими лицами, не входящими в его состав, должна подлежать ограничениям". Кроме того, коренному населению должен обеспечиваться земельный резерв, пригодный для применения подсечной системы земледелия, до тех пор, пока не будет введена более совершенная система обработки земли. До осуществления политики оседлости в отношении полукочевых племен должны выделяться особые зоны, в пределах которых эти племена могут свободно пасти свой скот. В Рекомендации 104 МОТ содержится призыв к правительствам государств, на территории которых проживает коренное население, принимать надлежащие меры для устранения задолженности сельских хозяев из числа коренного населения, организовывать для них системы кооперативного кредита и выдачи низкопроцентных ссуд, а также оказывать им техническую, денежную и иную помощь в организации обработки их земель.
Дополнительные меры, предусмотренные в Рекомендации, касались также вопросов вербовки и условий труда, профессионального обучения, кустарного производства и сельских ремесел, социального обеспечения, здравоохранения, образования, использования языков.
Конвенцию N 107 МОТ ратифицировали 27 государств, включая несколько стран с высокой долей коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни (например, Бангладеш, Бразилия, Индия, Мексика, Парагвай и Перу). Однако многие страны, в которых проживает коренное население (в том числе и бывший СССР), к ней не присоединились. Конвенция во многом была направлена на "интеграцию" (это вытекает уже из названия данной конвенции) коренного населения в жизнь доминирующего общества и на его развитие в западном понимании. С этим было категорически не согласно само коренное население, так как считало, что под прикрытием термина "интеграция" фактически осуществлялась его ассимиляция.
В целях усовершенствования положений Конвенции и необходимости развития норм в области защиты прав коренного населения в 1985 г. МОТ начала процесс ее пересмотра. В 1986 г. Международная организация труда провела совещание экспертов. В состав ее группы в качестве полноправных членов были включены и представители организаций коренного населения. Совещание экспертов 1987 г. признало, что интеграционный патерналистский подход Конвенции не отвечает существующим требованиям и "более не отражает современного мышления". Особо была подчеркнута возможность самоопределения этих народов в экономических, социальных и культурных областях в качестве права и основного принципа разработки новых норм в рамках МОТ.
Был сделан важный вывод: "Компетенция государства апроприировать земли коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни, или выселять эти народы с их земель должна быть ограничена исключительными обстоятельствами и должна осуществляться лишь при их ясно выраженном согласии". Впоследствии данное положение нашло свое более подробное изложение в качестве норм ст.16 новой Конвенции N 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" . Данная конвенция после четырех лет подготовительной работы была принята в июне 1989 года и вступила в силу 5 сентября 1991 года. Фактически она стала преемницей Конвенции МОТ N 107, хотя ряд стран, которые ратифицировали Конвенцию N 107, но не ратифицировали Конвенцию N 169, продолжают оставаться участниками первой из них .
Уже в преамбуле новой Конвенции говорится, что необходимо принятие новых международных норм, направленных на изменение положения коренных народов в целях ликвидации ориентации на ассимиляцию, содержавшейся в ранее действовавших нормах. Таким образом, мировое сообщество признало, что самобытное социально-экономическое развитие, культуры и языки коренных народов являются частью культурного наследия человечества и достойны аналогичной защиты.
В Конвенции N 169 МОТ полнее отражены положения, реализация которых позволит обеспечить выживание коренных народов, сохранение и развитие их традиционного образа жизни, культуры и языка. В числе важнейших прав, провозглашенных данной конвенцией для коренных малочисленных народов, - право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития; участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы; право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах); право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают; право на создание собственных учебных заведений и другие права.
Помимо прав, которые Конвенция предоставляет собственно коренным народам, отражены и обязанности правительств участвующих в Конвенции государств, на которые возлагается обеспечение этих прав. Так, правительства должны содействовать наиболее полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных народов, проводить с ними консультации (в том числе и через их представительные институты) в случаях принятия законодательных актов, затрагивающих их права и интересы; создавать условия для развития их учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды, территорий, которые они заселяют; обеспечивать для них должное медицинское обслуживание или предоставлять им средства для его осуществления; принимать меры по сохранению национальных языков этих народов.
Большое внимание в Конвенции уделено вопросам определения земельных прав коренных народов (ст.14). При этом в сфере установления земельных прав может возникать два вида правоотношений: собственность и владение в отношении традиционно занимаемых земель, а также "право доступа" к землям, "которые занимают не только они". На правительства в связи с этим возлагается обязанность предпринимать меры по идентификации земель, традиционно занимаемых коренными народами. Коренные народы не могут быть выселены с занимаемых ими земель и территорий, кроме случаев, "когда перемещение этих народов считается необходимым в виде исключительной меры". Что касается прав на природные ресурсы, относящиеся к землям коренных народов, то в соответствии с Конвенцией они имеют право "участвовать в использовании и распоряжении этими ресурсами и в их сохранении" (ст.15).
Конвенция N 169 МОТ усовершенствовала и подход к определению "коренных народов" и "народов, ведущих племенной и полуплеменной образ жизни" - основного субъекта рассматриваемых прав. Так, Конвенция N 107 МОТ 1957 г. применялась, с одной стороны, к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах, и находящимся на менее высокой социально-экономической стадии развития, чем остальная часть общегосударственного коллектива, правовое положение которых регулируется частично или полностью их собственными обычаями, традициями или же особым законодательством, а с другой - к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной или полуплеменной образ жизни в независимых странах, и рассматриваемым как коренное население ввиду того, что они являются потомками жителей, населявших страну или географическую область, частью которой является эта страна, во времена ее завоевания или колонизации, и независимо от своего правового положения ведущим образ жизни, более соответствующий социально-экономическому и культурному строю тех времен, чем строю страны, в состав которой они входят.
Данный подход к определению коренных народов, в котором подчеркивалась менее высокая социально-экономическая стадия их развития по сравнению с остальной частью населения страны, где они проживают, был ориентирован на доктрину необходимости интеграции данных народов в состав доминирующего населения государств. Кроме того, он давал повод, исходя из узко понимаемых критериев современности и прогресса, к делению различных народов на "отсталые" и "цивилизованные".
Отказ от этой доктрины, а также признание самоценности культурного и социально-экономического развития коренных народов потребовал корректировки, в том числе и самого определения этих народов. В связи с этим, согласно ст.1 Конвенции N 169 МОТ, последняя уже стала ориентироваться:
а) на народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия жизни которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством;
в) на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты".
Помимо этого в понятие введена и такая существенная новация: данная конвенция применяется в отношении "народов", а не лиц из числа коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни. Хотя использование данного термина "не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом" (ст.1 (3)). Таким образом, несмотря на признание коллективных прав коренных народов, Конвенция весьма осторожно подходит к определению коренных народов как субъектов прав, предусмотренных в других международно-правовых актах.
Несмотря на то, что Конвенция не всегда до конца последовательна в закреплении гарантий прав коренных народов, она играет весьма существенную роль в развитии их статуса и защите его на уровне международного сообщества государств.
Важным моментом является возложение обязанности на ратифицировавшие ее государства предоставлять отчеты о применении этой конвенции, которые позволяют МОТ проследить, насколько она соблюдается. В настоящее время Конвенция N 169 служит основой для деятельности МОТ в области осуществления прав коренных народов и оказания им правовой, технической и иной помощи.
Дальнейшему развитию прав коренных народов должна послужить и Декларация ООН о правах коренных народов, принятие которой Генеральной Ассамблеей ООН ожидается в ближайшем будущем .
В качестве первостепенной задачи в проекте Декларации указывается на необходимость обеспечения выживания коренных народов, которые "имеют право на существование" и "на защиту от геноцида любого рода" (п.5). Особое внимание уделяется вопросам самоопределения коренных народов. Это право признается за ними наравне с другими народами: "…коренные народы согласно международному праву имеют право на самоопределение с учетом таких же критериев и ограничений, которые применимы к другим народам в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций" (п.3). Составной частью этого права является право на автономию и самоуправление.
Помимо названных, права и свободы, охваченные проектом Декларации, включают право сохранять и развивать свои отличительные этнические и культурные характеристики и самобытность; право на защиту от культурного геноцида и этноцида; право на владение землей и территориями, которые они традиционно занимали или использовали иным образом; сохранение традиционных экономических структур и образа жизни, включая охоту, промысел рыбы, скотоводство, собирательство, заготовку леса и обработку земли; охрану окружающей среды; участие в политической, экономической и социальной жизни соответствующих государств, в частности, в деятельности, касающейся вопросов, которые могут затрагивать их жизнь и судьбу; право на самоуправление или автономию при решении их внутренних и местных вопросов; право на традиционные контакты и сотрудничество, осуществляемые через границы государства; соблюдение договоров и соглашений, заключенных с коренными народами.
В проекте Декларации предусматриваются также взаимоприемлемые и справедливые процедуры разрешения конфликтов или споров между коренными народами и государствами, включая такие средства, как переговоры, посредничество, арбитражное разбирательство, национальные суды и международные и региональные механизмы по обзору и рассмотрению жалоб.
Определяя названные права, проект Декларации указывает, что они представляют собой лишь минимальные нормы для выживания и обеспечения благосостояния коренного населения в мире.
Приведенный анализ перечисленных документов по проблемам прав коренных народов позволяет говорить о том, что в рамках ООН, МОТ и других организаций сложилась и развивается концепция межгосударственного сотрудничества в этой области. Идет накопление основного массива международных стандартов, то есть конкретных обязательств государств международно-правового характера. Создается и активно развивается сеть международных механизмов и процедур разрешения споров и конфликтов между коренными народами и государствами.
Однако предпринятых мер недостаточно, чтобы проблемы коренных народов могли быть решены в рамках лишь существующих международно-правовых норм. Из всех названных документов только Конвенция N 169 МОТ носит обязательный характер для ратифицировавших ее государств и является всеобъемлющим актом по охвату основных прав коренных народов. До конца не разработанными остаются основные права, на которые они претендуют, - "право на землю" и "право на самоуправление". Сохраняются проблемы коренных народов и в других сферах. Все это подталкивает международное сообщество и дальше заниматься развитием международных прав в данной области.
Процесс становления международной системы норм и принципов, регулирующих права и свободы коренных народов и государств, на территории которых они проживают, неразрывно связан с деятельностью целого ряда международных и неправительственных организаций. Именно они в первую очередь занимаются привлечением внимания международного сообщества к проблемам коренных народов и обеспечением защиты их прав на межгосударственном уровне. Это прежде всего Международная организация труда (МОТ), которая первой среди международных органов приняла конкретные меры для защиты коренных народов. Еще в 1921 году она провела исследования по проблемам положения трудящихся коренного населения . Для разработки международных норм с целью защиты коренного населения Административный совет МОТ в 1926 году образовал Комитет экспертов по условиям труда туземного населения, что позволило впоследствии разработать ряд документов по данному вопросу . Первоначально усилия МОТ были направлены на облегчение процессов интеграции и развития в рамках национальных общественных структур коренного населения. Первый, наиболее значительный международный документ - Конвенция N 107 МОТ, посвященная исключительно проблемам коренного населения, - также был направлен на проведение политики его "интеграции".
Впоследствии МОТ отошла от проведения подобной политики и принятый в 1989 году (взамен Конвенции N 107 МОТ 1957 г.) новый международный документ, специально направленный на обеспечение прав коренных народов, - Конвенция N 169 МОТ - уже не содержит мер, направленных на необходимость полного "включения" коренного населения в жизнь доминирующего общества.
В сотрудничестве с МОТ, играющей особую роль в обеспечении прав коренных народов, в реализации программ участвуют Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и др.
В 1986 году Генеральной Ассамблеей ООН создан Добровольный фонд для коренного населения, предназначенный в основном для финансирования поездок его представителей на заседания органов и организаций системы ООН в случаях, если на них рассматриваются вопросы, затрагивающие права коренных народов.
Активную роль в содействии защите коренных народов играет Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, члены которой избираются Комиссией ООН по правам человека. Она не раз проводила широкие исследования по проблемам реализации прав коренных народов. В рамках Подкомиссии с 1982 г. действует учрежденная Экономическим и социальным советом ООН Рабочая группа ООН по вопросам коренного населения . Рабочая группа открыта для всех представителей коренного населения, а также для тех, кто защищает их права, независимо от их официального статуса и от того, являются ли они признанными неправительственными организациями с консультативным статусом при Организации Объединенных Наций. Она уполномочена "следить за изменениями в области поощрения и защиты прав человека и основных свобод коренного населения" . Основными целями, для которых была создана эта группа, являются:
а) рассмотрение ситуаций, относящихся к защите прав человека и основных свобод коренного населения, и содействие их соблюдению, в том числе информации, ежегодно запрашиваемой Генеральным секретарем у правительств, специализированных учреждений, региональных межправительственных организаций с консультативным статусом, особенно организаций коренного населения, изучение таких материалов и представление своих заключений Подкомиссии;
в) уделение особого внимания развитию норм, касающихся прав коренного населения, с учетом как сходства, так и различий в положении и чаяниях коренного населения во всем мире" .
В ежегодно проводимых сессиях Рабочей группы принимают участие наблюдатели от более чем 30 правительств и сотен организаций коренного населения и неправительственных организаций, а также ученые и политические деятели многих стран .
Изучая тенденции национального развития, Рабочая группа получает и анализирует информацию, представленную в письменном виде правительствами, специализированными учреждениями и другими органами Организации Объединенных Наций, международными и региональными межправительственными организациями, неправительственными органами и самими коренными народами.
Помимо изучения национальных процессов, касающихся содействия осуществлению прав и основных свобод коренных народов и их защиты, Рабочая группа придает особое значение второй части своего мандата - развитию международных норм, касающихся прав коренных народов. Один из первых и основных документов, подготовленных Рабочей группой, - проект Декларации Организации Объединенных Наций "О правах коренных народов", о котором уже упоминалось.
Поддержкой прав коренного населения занимаются и некоторые региональные организации. Например, важные шаги для защиты его прав предпринимает Организация американских государств (ОАГ). Главный орган ОАГ - Межамериканская комиссия по правам человека - неоднократно рассматривала дела, связанные с нарушением прав человека в отношении представителей коренного населения. В заседаниях Межамериканского индейского института, созданного Организацией американских государств на основе Межамериканского индейского договора, участвуют официальные представители индейцев.
Важную роль в информировании общественности, в том числе и международных организаций, о судьбе коренного населения, а также учете интересов этого населения играют различные неправительственные организации. При Экономическом и социальном совете Организации Объединенных Наций (ЭКОСОС) консультативный статус имеют целый ряд неправительственных организаций: Международный совет по договорам индейцев, Всемирный совет коренного населения, Индейский совет Южной Америки (СИСА), Центр правовой защиты индейцев, Всемирная ассоциация представителей коренного населения, Совет Всемирного общества старейшин, Национальный совет индейской молодежи, Индуистская приполярная конференция, Национальный секретариат юридических служб для коренного населения и жителей островов, Великий совет крисов (Квебек) и др.
Организации коренного населения образованы и действуют во многих странах, существуют также и их межрегиональные организации. В настоящее время более 135 различных неправительственных организаций принимают участие в выработке международно-правовых документов, защищающих права коренных народов . В их числе - Братство коренного населения Аляски, Фонд коренных жителей Аляски, Ассоциация коренных народностей, Совет коренного населения Канады, Союз коренного населения Бразилии, Ассоциация коренного женского населения Канады, Совет северных саамов, Национальная организация здравоохранения коренного населения и жителей островов, Центр коренного населения Тасмании, Земельный совет аборигенов Нового Южного Уэльса, Национальный совет метисов (Канада), Альянс народов Кордильер и другие.
Неправительственные организации заняли достойную нишу в деле защиты прав коренных народов. Сейчас уже невозможно представить себе функционирование системы защиты прав коренных народов без такого инструментария. Важная особенность неправительственных организаций - их относительная независимость и свобода от вмешательства государств в их дела.
Неправительственные организации не только поддерживают отношения с ЭКОСОС, но и следят за включением международных стандартов в области прав коренных народов в национальное законодательство, лоббируют принятие наиболее актуальных для них законов.
Примером подобной организации, действующей в Российской Федерации, является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНС), представители которой регулярно приглашаются на ежегодные сессии Рабочей группы ООН по вопросам коренного населения. Л.В. Андриченко, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
"Журнал российского права", 2001, N 5
Примечания:
Международное право в документах. М., 1982. С.3
См.: Тузмухамедов Р. А. Права и свободы народов в современных источниках международного права. Казань, 1995. С.3
Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 1–7
Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994 С. 8–47.
См.: Документы ООН: A/CONF. 92/40. C.16
См.: Документы ООН: A/CONF. 119/26. С.19.
Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 108–113.
Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 113–121
Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 157–162
См.: Коренное население: глобальное стремление к справедливости: Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М.: Международные отношения, 1990. С. 206–227.
См.: Коренное население: С. 219–220. В соответствии со ст.1 Конвенции МОТ N 107 "коренное и другое население, ведущее племенной и полуплеменной образ жизни, обозначается словами "заинтересованное население".
См.: Коренное население. С. 227–229; Права коренных народов: изложение фактов. Нью-Йорк, 1992. N 9. С.13.
См.: Вестник МИД СССР. 1989. N 17. С. 17–23.
Российская Федерация не является участницей ни первой, ни второй Конвенции МОТ.
До утверждения ее Генеральной Ассамблеей ООН текст Декларации уже был рассмотрен и одобрен Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, Комиссией по правам человека и Экономическим и социальным Советом. См.: Права и свободы народов в современных источниках международного права: Сборник документов. Казань, 1995. С. 173–187.
См.: Коренное население… С.180.
К их числу относятся, например, Конвенция 1930 г. о принудительном труде, Конвенция 1936 г. о вербовке трудящихся из коренного населения, Конвенции 1939 г. о трудовых договорах трудящихся (коренного населения) и об уголовных санкциях для трудящихся коренного населения.
Коренное население… С.184, 230.
См.: Права коренных народов: изложение фактов. Нью-Йорк. N 9. С. 6–7.
См.: Шульга Р. Ю. Неправительственные организации и Организация Объединенных Наций: их взаимодействие в выработке и утверждении международных стандартов прав человека // Права человека в России: декларации, нормы и жизнь: Материалы международной научной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека (Москва, 17–18 февраля 1999 года). М., 1999. С.266. "Журнал российского права", 2001, N 5
ПРОБЛЕМА ЗАШПТЫ ПРАВ КОРЕННЫХ НАРОДОВ В СОВРЕМЕННОМ МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
Гусейнов Камран Камалович
Студент Уральского федерального университета
им. первого Президента России Б. Н. Ельцина (Екатеринбург),
e-mail: [email protected]
На основе таких международно-правовых документов, как Декларация о правах коренных народов, конвенции Международной организации труда № 107 и 169, рассматриваются проблемы становления прав коренных народов и определения термина «коренной народ». Исследуется вопрос о защите прав коренных народов на современном этапе. Особое внимание уделяется реализации права коренных народов на самоопределение, а также права на получение компенсации за земли, природные ресурсы, ранее им принадлежавшие.
Ключевые слова: коренные народы, МОТ, ООН, идентичность, международное право
THE RiGHTS OF iNDiGENOUS PEOPLES iM THE MODERN iNTERNATiONAL LAW: iSSUES OF PROTECTiON
Gusseinov Kamran
Ural Federal University named after the first President of Russia B. N. Yeltsin (Yekaterinburg), e-mail: [email protected]
On the basis of international legal documents such as the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, International Labour Organization Conventions № 107 and № 169 the author examines the formation of the indigenous peoples" rights, as well as the concept of indigenous peoples. The article focuses on the current protection of the indigenous peoples" rights under international law. A special effort is made to the right of indigenous peoples to self-determination, as well as the right to compensation for traditionally owned lands and natural resources.
Key words: indigenous peoples, ILO, UNO, identity, international law
2014 г. - завершающий год Второго международного десятилетия коренных народов мира, получившего название «Десятилетие действий и достоинства» (провозглашено резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 2004 г. № 59/174)1. Первое десятилетие защиты прав коренных народов было объявлено в 1994 г. В рамках Второго десятилетия 13 сентября 2007 г. Генеральная Ассамблея приняла долгожданную Декларацию о правах коренных народов. Она подвела итог полувековой работе международных организаций под эгидой ООН. Отправной точкой этой работы послужило принятие в 1957 г. Конвенции Международной организации труда (МОТ) № 107, посвященной коренным народам2.
Примечательно, что универсального толкования понятия «коренной народ» не существует. Хотя дать ему определение пытались рабочие группы ООН в 1972, 1983
1 URL: http://www.un.org/ru/events/indigenousday/decade.shtml.
2 URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=287.
и 1985 гг., Международная организация труда в 1957 и 1989 гг., Всемирный банк в 1991 г., к консенсусу прийти так и не удалось. Обозначены лишь некоторые общие характеристики коренных народов:
такие народы называют себя коренными и живут обособленно; у них есть собственные культурные, экономические традиции, верования, языки, свои законы;
они населяли определенную территорию, когда были завоеваны; они стремятся сохранить традиционный уклад на своих исконных землях. Сделаем небольшой экскурс в историю осмысления и институционального оформления проблемы защиты прав коренных народов.
Полувековой опыт изучения и попыток создания действенных международных механизмов решения данной проблемы показал, что международное сообщество делает лишь первые робкие шаги в этом направлении, рискуя оказаться в роли пассажира, не успевшего сесть даже в последний вагон поезда, мчащегося со скоростью современного глобального мира. В период принятия Конвенции МОТ № 107 преодолеть любые трудности, связанные с коренными народами, казалось вполне реалистичным. Оптимизм был обусловлен не глубоким осмыслением проблемы, а скорее упрощенным восприятием коренных народов как отсталых и низших, нуждающихся в помощи. Конвенцию МОТ № 107 многие исследователи, критически оценив, справедливо стали называть «ассимиляционной», поскольку решение проблемы виделось в приобщении коренных народов к достижениям современного индустриального общества и, как правило, в изменении их традиционного уклада.
Представление о положении коренных народов в мире стало меняться в 70-х гг. ХХ в., когда по инициативе ООН началось серьезное исследование особенностей их образа жизни и культуры. Результаты научных изысканий повлекли формирование новых подходов к решению проблемы защиты прав коренных народов. Теперь эти подходы должны были соответствовать их мировоззренческим и ценностным ориентациям. Прогрессивным фактором послужило еще и то, что в отдельных случаях к исследованию привлекались сами представители коренных народов.
Новый этап в осмыслении и попытке решения указанной проблемы ознаменовало принятие Конвенции МОТ № 169 о коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах 1987 г.1 В то время обнаружилась тенденция к снижению международной напряженности, появились новые возможности для диалога противостоящих цивилизаций, культур. Это не могло не оказать положительного влияния на решение вопросов, связанных с правами человека, в частности малочисленных коренных народов. Конвенция получила статус главного международного правового документа, она вступала в силу после ее ратификации парламентами государств, на территории которых проживают коренные народы. Однако, как справедливо заметил Х. Х. Лиле, было изначально ясно, «что многие правительства откажутся ратифицировать трактат, если он будет „слишком вызывающим" в отношении государственного суверенитета»2.
К сентябрю 2007 г., на момент принятия Декларации о правах коренных народов, Конвенция МОТ № 169 была ратифицирована парламентами всего лишь 17 стран мира. Причина такого скептического восприятия данного международного правового документа связана с тем, что он наравне с социально-политическими правами коренных народов предусматривал восстановление их утраченных прав собственности на землю, на природные ресурсы. Восстановление утраченных прав рассматривалось в контексте определения понятия «коренной народ». Основной акцент при толковании понятия был сделан на том, что коренные народы - это потомки тех, кто потерял контроль за ис-
1 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/iol169.shtml.
2 Лиле Х. Х. Права человека и права коренных народов в системе ООН // Галду Чала. 2008. № 1. C. 35.
конными территориями после их завоевания и установления государственных границ1. Этим коренной народ существенно отличается от остальных категорий граждан, в том числе меньшинств.
В Декларации ООН о правах коренных народов2 учтен предшествующий опыт решения исследуемой проблемы со всеми его достоинствами и недостатками. За принятие Декларации проголосовали 143 государства мира, против - четыре государства (Канада, США, Австралия, Новая Зеландия). От голосования воздержались Российская Федерация и еще десять стран. Но все-таки внушительное число голосов, отданных за принятие Декларации, еще не свидетельствует о гуманизации мирового общественного сознания. Примечательны в этом отношении позиции США и Канады, традиционно выступающих на мировой арене в качестве главных адептов идеологии прав угнетенных народов. Результаты голосования, скорее всего, обусловлены характером международного документа. Ведь любая декларация ООН в отличие от конвенций ООН не подлежит ратификации и, хотя накладывает на страну-члена ООН определенные обязательства, не является юридически обязательным для исполнения документом. Декларация о правах коренных народов, в понимании многих субъектов международного права, предоставляет им возможность согласовать действия по разработке норм, затрагивающих права коренных народов. Стимулом для выполнения странами-членами ООН деклараций ООН выступают забота о своем статусе благополучного государства и желание избежать возможных финансово-экономических санкций со стороны ООН.
Декларация о правах коренных народов вполне соответствует чаяниям и интересам этих народов как лишенных возможности самоопределиться и стать полноправным субъектом политических отношений. Это объясняется тем, что в создании данного документа по инициативе ООН принимали участие представители коренных народов, численность которых составляет более 370 млн и которые живут почти в 70 странах мира. Декларация содержит более гуманные с точки зрения коренных народов положения, чем конвенции МОТ, но менее реализуемые с точки зрения политической элиты стран, в которых проживают коренные народы.
Неоднозначно толкуется содержание ст. 3 о праве коренных народов на самоопределение и ст. 28, дающей этим народам формальное право получить справедливую компенсацию за земли, природные ресурсы, ранее принадлежавшие им на праве коллективной собственности. Декларированное право на получение компенсации за земли, природные ресурсы и т. д. представляется нереализуемым по причине отсутствия понятных механизмов. К тому же данное право принадлежит не отдельному представителю народа, а всему народу и, следовательно, является коллективным. Так же сложно обстоит дело и с декларированным правом народа на самоопределение. Оно закреплено и в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2009 г. «Всеобщее осуществление права народов на самоопределение». В развитых западных странах мира проблема его реализации по мере усиления интеграционных процессов теряет актуальность. Однако она обостряется в странах со слабо разработанными гражданскими и демократически -ми институтами. Вероятность осуществления права на самоопределение в этих странах намного выше и продиктована не только политико-правовыми принципами. Становится очевидным, что указанное право может быть использовано и для вмешательства во внутренние дела государств. В любом случае наиболее вероятен «кровавый» сценарий проведения этого права в жизнь. И обусловлено это не столько политическими причинами, сколько уровнем развития национального или гражданского самосознания, причем не только титульной нации, но и коренного народа или народа, называвшего себя таковым.
1 Лилле Х. Х. Указ. соч. С. 35.
2 URL: http/www.un.org/ru/rights/issues/indigenous.shtml.
В контексте осмысления права коренных народов на самоопределение и права на получение компенсации за земли и природные ресурсы, ранее принадлежавшие им, немаловажен вопрос о правильном установлении исторической принадлежности территории тому или иному народу. В Америке, Австралии, Африке такой проблемы возникнуть не должно, поскольку изменения этнического ландшафта в этих регионах начинались сравнительно недавно - в эпоху Нового времени. На евразийском континенте ситуация неоднозначна в силу переселения народов из одних регионов в другие на протяжении долгого времени - вплоть до эпохи позднего Средневековья. Следует провести фундаментальное исследование в сфере определения прав коренных народов на территории, исторически им принадлежавшие; при этом методологию исследования и принципы систематизации материала необходимо обсудить на форуме Генеральной Ассамблеи ООН. Без однозначного решения данного вопроса попытки реализации прав коренных народов на самоопределение и на компенсационные выплаты могут стать причиной межэтнических конфликтов.
Итак, с некоторыми оговорками можно утверждать, что право на самоопределение и право на получение компенсации за земли, природные ресурсы нереализуемы или их реализация может сопровождаться серьезными региональными конфликтами на современном этапе развития международных отношений. Идея создания благоприятных политико-правовых условий для их осуществления в ближайшем времени кажется утопичной, хотя не исключено, что эти вопросы когда-нибудь перестанут волновать мировое сообщество, поскольку исчезнет необходимость их решения. Человечество часто сталкивается с ситуацией, когда важен не результат, важно постоянное движение общественной мысли, общественного сознания. Международные отношения богаче по содержанию любых деклараций. Невозможно разрешить все проявления проблемы, тем более такой сложной, как защита прав коренных народов, по одному шаблону. Здесь нужен конкретно-исторический подход.
Библиография
Декларация о правах коренных народов // URL: http/www.un.org/ru/rights/issues/indigenous. shtml.
Конвенция Международной организации труда о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах (№ 107), 1957 г. // URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=287.
Конвенция Международной организации труда о коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (№ 169), 1987 г. // URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/iol169.shtml.
ЛилеХ. Х. Права человека и права коренных народов в системе ООН // Галду Чала. 2008. № 1.
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 59/174 от 20 декабря 2004 г. // URL: http://www. un.org/ru/events/indigenousday/decade.shtml.
В настоящее время на повестку дня современного общества вынесен вопрос предоставления и наделения коренных малочисленных народов Севера специальными правами. Предоставление специальных прав и гарантий малочисленным народам Севера - объективная необходимость. Что означает понятие « специальные права» чем они отличаются от обычных прав всех других граждан России?
Специальные права означают закрепление особого правового статуса, устанавливающего для малочисленных «коренных народов» помимо предусмотренных Конституцией прав, еще и дополнительных, направленные на сохранение народа. Без придания особого статуса, дополнительных особых прав указанные народы могут достаточно быстро исчезнуть, часть из которых ассимилирует, а часть просто вымерет.
Из положений, в ст. 69 и п. «м» ч. 1 ст. 72 Конституции следует, что названные этнические общности в целях защиты официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую «коренные малочисленные народы».
Законодатель, закрепляя термин «коренные малочисленные народы», раскрывает малочисленность через цифровой барьер. Так, в соответствии с существующим законодательством малочисленным считается народ, насчитывающий менее 50 тыс. человек.
Сегодня широко признается, что коренные народы относятся к категории наиболее обездоленных и уязвимых.
Об этом свидетельствуют следующие факты:
- 1) денежные доходы представителей этих народов в два-три раза ниже среднероссийского показателя;
- 2) абсолютное большинство из них живет за чертой бедности;
- 3) крайне низка средняя продолжительность жизни до пенсионного возраста доживает только 8,5% лиц
- 4) почти 48% представителей малочисленных народов имеют только начальное и неполное образование;
- 5) в школах родной язык изучают не более 40% .
Стоит проблема сохранения идентичности коренных малочисленных народов в силу их малочисленности, он актуален в большей степени, чем у других наций.
Перечисленные народы традиционно занимаются национальными промыслами и ведут особый образ жизни, который соответствует именно их организму в экстремальных природных условиях.
В связи с тем, что условия предоставления им земельных участков регулируется законодательными актами неоднозначно и неполно, в нормативных актах существуют коллизии, поэтому коренные народы сталкиваются с проблемами определения статуса земельных участков. Согласно ст. 395 Налогового кодекса Российской Федерации, физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, а также общины таких народов освобождаются от уплаты земельного налога в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов .В другом нормативном акте, в статье 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», закреплено что земельные участки могут передаваться общинам коренных малочисленных народов для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов в аренду. При этом уже выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается .
Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что земельные участки предоставляются в безвозмездное пользование только для размещения зданий, сооружений . Таким образом, в этих законов нет четкого регулирования порядка предоставления участков.
В одном случае говорится о безвозмездном предоставлении участков, в другом только на условиях аренды, а в третьих случаях только для размещения зданий и сооружений. Стоит насущная задача ликвидировать коллизии в праве и обеспечить особые права народам Севера.
В марте 2016 года был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу приобретения прав на земельные участки лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами» с целью наделения лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, и их общин правом безвозмездного пользования земельными участками, расположенными на территориях традиционного природопользования этих народов. В проекте предлагается увеличить срок именно безвозмездного пользования земельными участками до 49 лет, с возможностью пролонгации на новый срок.
Особые права нужно рассматривать не как преимущественные права, ставящие эти сообщества и лиц, принадлежащих к ним, в привилегированное положение по отношению к остальному населению, а как требования обеспечения меньшинствам необходимых средств для сохранения их особенностей и традиций.Традиционный образ жизни коренных народов Севера, в отличие от образа жизни иных народов и социальных групп, характеризуется определенной уникальностью, хрупкостью.
С точки зрения права ведение традиционного образа жизни не предполагает обязанность жить в яранге или чуме, не пользоваться достижениями технического прогресса, носить традиционные одежды и питаться традиционной пищей. Он совмещается с модернизацией, так как усвоение принципов рыночной экономики, применение новых технологий и знаний не меняет сути традиционного хозяйствования.
Конституция РФ гарантирует защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни (п. «м» ч. 1 ст. 72).
Одной из серьезнейших проблем Севера представляется разрушение национальной самобытности, духовного развития коренных народов в связи с деятельностью промышленных организаций. Непродуманное освоение Севера наносит невосполнимый ущерб, как природе, так и народам, там проживающим.
Промышленное освоение территорий, где проживают малочисленные народы Севера, привело к деградации и сокращению оленьих пастбищ. Из-за промышленных разработок земель уничтожается тонкий плодородный слой почвы, остается песок, на котором не растет мох, и олени умирают с голоду. Кроме естественного питания, сегодня олени лишены и чистых источников воды.
Все эти факты ведут к безработице молодежи, что в свою очередь приводит к таким последствиям, как пьянство и употребление наркотиков. А известно, что организм в экстремальных условиях Севера как никакой другой подвергнут крайнему их влиянию и приводит к смерти.
Сегодня малочисленные коренные народы не участвуют в судьбе территорий, на которых проживают, а промышленное освоение захватывает все больше земли. Поэтому поставлен вопрос законодательного закрепления, так называемого права «Вето» народов Севера. Оно выражается в создании коллективного органа для проведения консультации между органами власти и коренного населения в местах реализации промышленных проектов, например, наблюдательного или этноэкологического совета.
Это означает не управление компаниями, а уровень соуправления, когда все решения принимаются с обязательным участием коренных народов, имеющим право «вето». При любой промышленной разработке своих территорий должно быть участие и учет мнения коренных малочисленных народов. Чтобы получить согласие, промышленникам придется выполнить условия, которые им продиктуют.
Жизнь коренных народов Севера взаимосвязана с природой. Будущее самобытных культур малочисленных народов напрямую зависит от сохранения традиционного образа жизни и
природопользования. Помощь со стороны государства в первую очередь должна быть выражена в обеспечении права коренных народов на сохранение исконной среды обитания, в предоставлении специальных гарантий, на право ведения традиционного образа жизни.
Каждый народ, независимо от его величины, уникален, и утрата хотя бы одного - незаменимая утрата для мировой культуры, для мирового сообщества в целом. Более того, по мнению большинства северных ученых и общественных деятелей, коренные народы Севера более уникальны и более незаменимы, чем другие.
Только с помощью взаимодействия индивидуального и коллективного подходов (защита прав меньшинств как особой группы) могут быть эффективно реализованы права как лиц, принадлежащих к меньшинствам, так и меньшинств в целом, представляющих группы населения со своеобразными качественными характеристиками.
Развитие законодательства о защите прав
коренных малочисленных народов в Российской Федерации
С. Н. Харючи
Несмотря на то, что коренные малочисленные народы Российской Федерации составляют небольшую часть населения нашей обширной страны, они в полном объеме обладают правами, которые имеют все народы России, независимо от их численности и места проживания. Это вытекает из Преамбулы Конституции Российской Федерации, закрепившей общепризнанный принцип равноправия и самоопределения народов. Исходя из того, что каждый народ самобытен, все народы России обладают правом на сохранение и развитие национального языка, своей культуры, сохранение своей этничности.
Большинство коренных малочисленных народов традиционно проживают в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными для возможностей личного потребления природными ресурсами. Экстремальные условия предопределяют для представителей названных народов выбор практических занятий, дающий возможность поддерживать жизнедеятельность человека только на уровне, который достаточен лишь для того, чтобы обеспечить возможность его выживания. Особенности традиционного образа жизни представителей коренных малочисленных народов таковы, что они не позволяют им в полном объеме, без предоставления специальных гарантий, пользоваться всеми конституционными правами российских граждан. По-
Харючи Сергей Николаевич - Председатель Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, Президент ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, кандидат юридических наук.
этому на коренные малочисленные народы должно быть обращено особое внимание со стороны государства.
В Конституции РФ гарантиям прав малочисленных народов посвящена отдельная ст. 69, устанавливающая, что права этих народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Хотя в указанной статье прямо не указываются и не определяются конкретные права лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, тем не менее ее значение заключается в том, что она обязывает наше государство обратиться к проблеме прав данных народов и гарантировать их с тем, чтобы не существовало разрыва между реальными правами коренных малочисленных народов и правами остального населения страны. Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации составляет одну из важных конституционных задач нашего государства как государства " демократического и социального. Включение в Конституцию ст. 69 явилось отражением демократизации российского общества и его стремления воспринять все наиболее прогрессивное из международно-правовых документов в области прав и свобод человека.
«Сердцевину» российского законодательства о правах коренных малочисленных народов составляет Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации»1
1 См.: СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
(далее - Закон о гарантиях прав народов). Позже было принято еще два закона, прямо относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - это Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»2 и Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»3. Кроме названных, действует ряд других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, принятых по вопросам, относящимся к различным отраслям права, в которых обеспечению прав коренных малочисленных народов отводятся специальные положения4 .
Следует подчеркнуть, что необходимость принятия дополнительных мер по регулированию прав и законных интересов коренных малочисленных народов нашей страны обусловлена тем, что в течение длительного времени правовому положению коренных малочисленных народов, особенно коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не уделялось достаточного внимания, что привело
2 См. СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.
3 См.: СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
4 См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ; Федеральный закон 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»; др.
на практике к лишению их привычных и традиционных условий жизни, ухудшению ее качества, невозможности сохранения и развития этими народами своей культуры и языка. Промышленная экспансия в районах традиционного проживания коренных малочисленных народов поставила некоторых из них на грань вымирания. За последние годы в нашей стране наметилась тенденция, пока весьма неустойчивая, создания экономических основ поддержания традиционных видов хозяйствования данных народов и сохранения исконной среды их расселения и жизнедеятельности.
Особо следует отметить значение опыта коренных малочисленных народов в сохранении и защите окружающей среды. К сожалению, недооценивается и настоящее, и, тем более, перспективное значение кадрового потенциала коренных народов, представители которых обладают вековым опытом выживания и труда в экстремальных климатических условиях Крайнего Севера.
Коренные малочисленные народы составляют особую группу населения нашей страны, что нашло отражение в законодательном закреплении соответствующего понятия ст. 1 Закона о гарантиях прав народов. Данное определение затем было фактически воспроизведено в Федеральном законе «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», но уже применительно к коренным малочисленным народам, проживающим в определенном регионе.
Из формулировки, приведенной в Законе о гарантиях прав, следует, что к коренным малочисленным народам относятся, во-первых, только те народы, которые проживают на территориях традиционного расселения своих предков и, во-вторых, сохраняют традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслов.
Говоря о «территории традиционного расселения», следует отметить, что практически все народы, в каком бы регионе они ни проживали и какой бы ни была их численность, под влиянием различных обстоятельств (как объективных, так и субъективных) в течение своей истории меняли ареалы проживания. Очевидно, учитывая это, законодатель не счел необходимым конкретизировать использованное в законах положение о традиционности расселения, предоставив тем самым право оценивать его органам государственной власти тех субъектов Федерации, на территории которых эти народы в настоящее время проживают. Было бы правильным, как нам представляется, рассматривать это положение о традиционности расселения как направленное на то, чтобы предотвратить дальнейшее сокращение используемых коренными народами территорий и, тем самым, сохранить необходимые им природные условия.
Нередко в наши дни один народ проживает не компактно, а группами на территориях нескольких субъектов Федерации. Так, большинство вепсов проживает в Карелии, но часть - в Ленинградской и Вологодской областях. Ненцы проживают в Ненецком автономном округе, Архангельской области, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе. Селькупы - в Ямало-Ненецком автономном округе, а также в Томской области и Красноярском крае. Естественно, что определить ареал традиционного расселения этих народов бывает достаточно сложно, особенно применительно к кочевым народам. Думается, что в этом случае следует руководствоваться, прежде всего, не столько традиционностью расселения, сколько определением территорий, которые за обозримый исторический период времени перешли к нынешнему поколению от
одного - двух предшествующих поколений.
Закон о гарантиях прав относит к коренным малочисленным народам только те народы, которые сохранили традиционный образ жизни, формы хозяйствования и виды промыслов. Однако сохранение традиционного образа жизни, форм хозяйствования совершенно не предполагает простого копирования их из прошлого. Вполне естественно, что развитие техники, внедрение новых технологий и другие обстоятельства, облегчающие жизнь человека, неизбежно оказывают воздействие на методы хозяйствования и характер промыслов, а они, в свою очередь, вносят некоторые изменения в традиционный образ жизни. Но при этом (и это существенно) представители коренных народов не утрачивают своих традиционных навыков, направленных на защиту среды их обитания, чему способствует сохранение ими традиционного образа жизни и традиционных основ хозяйствования. Так, оленеводы сопровождают оленьи стада и направляют их по путям, которые обеспечивают оленям необходимый корм, но не приводят к невозвратимой гибели растительности. Рыболовы стремятся защищать места нерестилищ рыбы от хищнического лова и, тем самым, сохраняют водные богатства в местах своего проживания для следующих поколений.
Традиционный образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов следует считать неизменными именно потому, что они сегодня, как и в прошлом, сохраняют духовное единение с природой, смысл которого состоит в обеспечении жизни человека и в сохранении природной среды. Поэтому традиционные образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов не могут быть сведены к их занятию оленеводством или рыболовством. Едва ли обосновано всегда считать род занятий
населения признаком его национальной принадлежности. Национальная принадлежность и образ жизни не изменяется вместе с изменением рода занятий. Проживающий в городе ненец или манси, если он сохраняет духовную связь со своим народом, остается ненцем или манси, хотя живет в многоэтажном доме, а источником его жизнеобеспечения не являются ни оленеводство, ни рыболовство. Его принадлежность к коренному малочисленному народу основана не столько на образе жизни, сколько на национальном самосознании человека.
При рассмотрении особенностей коренных малочисленных народов наибольшие вопросы вызывает положение Закона о гарантиях прав народов о распространении гарантий только на народы, «насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями» (ст. 1 Закона). Обоснован ли такой подход к определению коренных малочисленных народов, исходя из их численности. Конституция РФ не проводит разделения народов на основании их численности, в ее преамбуле указано, что она исходит из «общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов».
В настоящее время установленный Законом о гарантиях прав народов 50-тысячный порог для признания народа малочисленным не создает трудностей, поскольку численность большинства коренных народов, на которые распространяется действие упомянутого закона, не превышает этого предела5. Надо
5 Так, в России численность ненцев не превышает 42 тыс., численность эвенков - 35 тыс., нанайцев - 12 тыс. и т.д. Численность же восьми народов, таких как алеуты, кереки, нганасаны, негидальцы, оро-ки, орочи, тазы, энцы, да и некоторых других, не превышает даже 1 тыс. человек.
также учитывать, что малочисленные народы далеко не всегда проживают компактно. Их расселение и районы их кочевания нередко определяются нахождением источников жизнеобеспечения, например, лесов для охотников, пастбищ для оленей у оленеводов, богатых рыбой водных пространств для рыболовов и т. п. В результате нередко компактно проживающие лица, принадлежащие к одному малочисленному народу, исчисляются лишь несколькими сотнями и даже десятками.
Тем не менее введение численного критерия в определение коренного малочисленного народа, на который, согласно Закону, распространяются особые гарантии, представляется неудачным, он не отвечает социальному предназначению законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов. Ведь цель этих законов состоит в создании условий, при которых коренные малочисленные народы, в том числе коренные малочисленные народы Севера, не только бы обладали равными правами со всеми другими народами России, но и получили одинаковую с ними возможность их использовать. Большинство факторов, обусловивших; необходимость государственной помощи коренным народам, не связано напрямую с их численностью. Дело в том, что эти народы из поколения в поколение проживают в экстремальных климатических условиях, оказывающих негативное воздействие на организм людей. Трудовая деятельность представителей этих народов в традиционных и практически единственно воз-е можных для них областях хозяйствования существенно и постоянно затрудняется сокращением находящихся в их распоряжении и являющихся источником их существования природных ресурсов.
И, наконец, одной из наиболее важных целей предоставления гарантий прав коренных народов,
является обеспечением им равной с другими российскими народами возможности самоопределиться, прежде всего, в национально-культурной сфере, дать им возможность свободно, исходя из собственных представлений, сохранять и развивать свои традиции и обычаи, свои родные языки. От этого в значительной степени зависит осознание коренными малочисленными народами себя самостоятельными этническими общностями. В соответствии с Законом о гарантиях прав народов действие установленных им гарантий распространяется на те коренные народы, которые осознают себя самостоятельной этнической общностью.
Из сказанного выше об условиях признания того или иного народа коренным малочисленным народом следует, что эти условия имеют как объективные (например, занятие традиционными промыслами, наличие общих традиций) признаки, так и такие признаки, которые в известной степени можно отнести к субъективным (например, осознание себя самостоятельной этнической общностью). Можно с уверенностью констатировать, что лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам России, в том числе народам Севера, очень четко осознают свою принадлежность именно к конкретному народу, каждый из которых имеет свои только ему присущие особенности. Это не исключает и осознания некой общности всех коренных малочисленных народов страны, во многом определяемой их проживанием в сложных природных условиях, необходимостью коллективного труда для добывания средств к существованию, общими традициями и рядом других обстоятельств.
Включение народа в «Единый перечень коренных малочисленных народов», является определением тех народов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255, является ос-
нованием распространения на него гарантий, установленных Законом о гарантиях прав народов и иных федеральных законов, определяющих права коренных малочисленных народов. Если какой-либо конкретный народ оказался не включенным в «Единый перечень», это следует рассматривать как ошибку, и не должно приводить к лишению данного народа принадлежащих ему прав и государственных гарантий. Органы государственной власти субъекта Федерации, на территории которого данный народ проживает, обязаны принять все необходимые меры для устранения препятствий свободному развитию народа, в частности, путем возбуждения перед Правительством Российской Федерации вопроса о включении данного народа в «Единый перечень».
На наш взгляд, было бы полезно включить в Закон о гарантиях прав народов правовую норму, устанавливающую порядок определения численности малочисленных народов, проживающих, как это нередко бывает, в нескольких субъектах Федерации. Обязанность информировать Правительство РФ об обобщенных данных о численности конкретных малочисленных народов, проживающих в нескольких субъектах Федерации, целесообразно возложить на федеральные статистические органы. Но здесь возникает проблема соотношения представляемых статистическими органами сведений, основанных на личных и неконтролируемых данных по заявлениям граждан, с обязанностью государства предоставить установленные законом гарантии прав лицам, отнесенным к коренным малочисленным народам. Этот вопрос имеет существенное значение для граждан, поскольку их национальная принадлежность к коренным малочисленным народам означает, что на них конкретно распространяется целый ряд государственных гарантий, и он должен
быть решен, в частности, путем установления процедур по разрешению коллизионных ситуаций при предоставлении гарантий в связи с принадлежностью лица или группы лиц к коренному малочисленному народу.
Необходимо законодательно установить основные объективные признаки, дающие человеку основание требовать распространения на него установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов. Представляется, что доказательством принадлежности человека к какому-либо конкретному коренному народу является, прежде всего, его личное участие в традиционном хозяйствовании коренного народа, сохранение нравственных обычаев и традиций, свойственных данному коренному народу. Причем участие в традиционном хозяйствовании не должно носить характер единовременного действия, на нем должен основываться образ жизни данного лица.
Понятие «коренные малочисленные народы», содержащееся в федеральном законодательстве, включает и определение исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Под исконной средой обитания народов следует понимать издавна, «с незапамятных для них времен», занимаемую ими территорию (область распространения, ареал), в пределах которой малочисленный народ осуществляет свою культурную и бытовую жизнедеятельность и которая определяет или, по меньшей мере, влияет на их образ жизни и самоидентификацию.
Проживание в конкретном ареале предопределяет необходимость использовать единственно возможные в этих природных условиях способы жизнеобеспечения, например, оленеводство или рыболовство.
Анализируя Закон о гарантиях прав народов, следует рассмотреть еще одно понятие, имеющее осо-
бенно важное значение для положения коренных малочисленных народов, проживающих в суровом арктическом климате. Речь идет о традиционном образе жизни коренных малочисленных народов. Это исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, своеобразной социальной организации самобытной культуре, сохранении обычаев и верований. Хотя это понятие и может рассматриваться как дополнение при определении понятия «коренные малочисленные народы», о котором говорилось выше, оно имеет, на наш взгляд, самостоятельное значение. Особенно существенно то, что в нем используются понятия «жизнеобеспечение» и «жизнедеятельность», которые являются основными при предоставлении коренным народам прав в области природопользования.
К жизнеобеспечению относится практически все необходимое для нормальной жизни человека, воспроизводства и сохранения этнической общности, прежде всего возможность иметь питание, одежду, жилье и т. д. Исторически сложившимися способами жизнеобес-; печения коренных малочисленных народов Севера являются по существу все основные направления хозяйственной деятельности этих народов, которые в наши дни, как и в предшествующие века, занимаются рыболовством, охотой, оленеводством, сбором дикоросов, изготовлением одежды, принятой в быту и удобной для работ по хозяйству, и иными промыслами.
То обстоятельство, что хозяйственная деятельность, осуществляемая исторически сложившимися традиционными способами, является именно основным источником жизнеобеспечения, имеет значение для определения принадлежности человека к коренному народу, и распространения на него ус-
тановленных федеральными законами гарантий. Это важно для отделения лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, от лиц, которые проживают на одной с коренными народами территории, но для которых традиционные способы хозяйствования не являются ни основными, ни существенными.
Однако нельзя не учитывать того, что, по существу, насильственное изъятие природных ресурсов из пользования коренных малочисленных народов нередко заставляет их представителей бросать традиционные места жительства и искать другие пути обеспечения своих жизненных потребностей и, соответственно, изменять привычный образ жизни. Вследствие этого возникает реальная угроза утраты присущей этим народам самобытности.
Хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов веками осуществлялась так, что природа не теряла возможности самовосстанавливаться, они заботились о ее сохранности и восстановлении. Именно этими обстоятельствами, как уже говорилось, обусловлена самобытность социальной организации малочисленных народов, взаимоотношения в семье, роде, отношения между родами и т. д. Анализируя духовные ценности коренных малочисленных народов, следует обратить внимание на то, что они сложились под влиянием необходимости выживания в суровых природных условиях, обязывавших народы выработать традиции взаимопомощи более слабым и защищать наряду с человеком и природу, которая в их представлениях также требует заботы и защиты.
Только принимая во внимание все приведенные выше особенности коренных малочисленных народов, взятые в совокупности, можно выделить коренные малочисленные народы в отдельную группу народов, которые вполне обоснованно могут пользоваться осо-
бой защитой со стороны государства. Вместе с тем необходимо помнить, что вековая разрозненность этих народов, связанная, в частности, с малонаселенностью огромных территорий, на которых они проживали и проживают, суровые природно-климатические условия привели к тому, что каждый отдельный народ, а иногда и его отдельные ветви, обладает только ему присущими чертами и особенностями, которые сложно выразить языком закона.
Гарантии прав коренных малочисленных народов, установленные названными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, являются зримым этапом на пути к полной и равной, как того требует Конституция РФ, социальной защите коренных малочисленных народов. Вместе с тем обязательства Российской Федерации в области защиты прав коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права выполняются еще далеко не в полном объеме. Как следствие, лица, принадлежащие к данным народам, хотя и являются равноправными гражданами нашей страны, подчас не имеют равной возможности пользоваться всеми конституционными правами и свободами человека и гражданина. Особенно наглядно это проявилось в имевших место в последние годы отступлениях от существующих правовых гарантий.
Так, например, шагом назад от установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов следует признать исключение из Закона о гарантиях прав народов положений, касающихся обеспечения гарантированного представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправле-
ния. Согласно действовавшей ранее ст. 13 указанного Закона6 в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Федерации могли устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в названных выше представительных органах власти. Следует заметить, что подобная гарантия ранее реа-лизовывалась в виде наличия в законодательных (представительных) органах государственной власти в автономных округах квот представительства коренных малочисленных народов, поскольку автономным округам присущи некоторые особенности, связанные с национальным составом населения.
B. А. Кряжков по этому поводу пишет, что «на территории каждого из них (автономных округов. -
C. X.), за исключением Эвенкийского автономного округа, проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя субъекту Федерации. Представители этих народностей сохраняют своеобразие языка, культуры, обра-
6 Имеется в виду до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 35. Ст. 3607.
за жизни и хозяйственной деятель-ности»7.
Начавшийся процесс объединения автономных округов и одновременно исключение соответствующего положения о квотированном представительстве коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации фактически лишают возможности эти народы иметь гарантированное представительство в данных органах.
Объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в Пермский край, а также объединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края как раз и приводит к подобной ситуации. Ее мало изменяет закрепление в Федеральном конституционном законе от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»8 положения, согласно которому 22 де- 06 путата Законодательного Собрания ^ нового субъекта Федерации изби- 7 раются по одномандатным окру- а №
гам, а 4 депутата - по многоман- ра датным (ч. 3 ст. 11). "
При мажоритарной избиратель- ко ной системе избиратели бывших * автономных округов и бывшего края ^ будут иметь равное количество ^ голосов. Вместе с тем подобный рна порядок проведения выборов уста- £ навливается указанным конституционным законом только для выборов Законодательного Собрания первого созыва. В нем отсутствуют
7 Кряжков В. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 1996. № 2. С. 49.
8 См.: СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.
гарантии того, что в последующем население каждой из административно-территориальных единиц с особым статусом не будут лишены своего представительства в законодательном (представительном) органе власти края.
Нельзя не согласиться с О. Е. Ку-тафиным, указывает на возникновение на территории России нового вида автономии - автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации. В пользу такого утверждения, по его мнению, говорит тот аргумент, что не исчезли сами причины, обусловившие создание, в частности, Коми-Пермяцкого округа в качестве автономного образования9 . Такими причинами как раз и является необходимость обеспечения защиты коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Об этом свидетельствуют и положения Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного ок-руга»10, согласно которым Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование, а Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 4).
Вместе с тем в федеральном законодательстве в настоящее время ничего не говорится об особом статусе подобных административно-территориальных единиц. Следует обратить внимание также на то, что в Соглашении между Пермской
9 См.: Кутафин О. Е. Российская автономия: монография. М., 2006. С. 450-451.
10 См.: СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края говорится о статусе округа как единого муниципального образования. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»11 не предусматривает подобных муниципальных образований, а также не устанавливает соответствующих особенностей статуса для отдельных возможных категорий уже закрепленных видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов и др.), в том числе при определении вопросов местного значения и вытекающих из них полномочиях для каких-либо видов муниципальных образований. Учитывая значимость данного вопроса для обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов, было бы целесообразно установить основы такого особого статуса в тексте Федерального конституционного закона об объединении названных субъектов Российской Федерации либо определить особенности статуса соответствующих муниципальных образований, обладающих дополнитель- 06 ным набором полномочий органов ^ местного самоуправления в облас- 7 ти защиты прав коренных малочис- а ленных народов. рав
Приходится сожалеть, что при- о п
нятый еще в 2001 г. Федеральный §
территориях традицион- ий ного природопользования коренных осс малочисленных народов Севера, ^ Сибири и Дальнего Востока Россий- рна ской Федерации», фактически не^ работает. На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промыс-ловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традицион-
11 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
ного природопользования. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют и возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы. Это наносит серьезный удар по жизнеспособности коренных малочисленных народов, поскольку само существование данных народов как самостоятельных этносов без традиционного природопользования вообще едва ли возможно. При этом следует отметить, что в
Подводя итоги, следует констатировать нестабильный характер развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов. Несмотря на множественность законодательных актов в этой сфере, необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования названных отношений: законодательство в XXI в. должно служить не выживанию, а процветанию коренных малочисленных народов, как и всех народов России. Конституция России содержит все предпосылки для успешного решения данной задачи.
В конституции Российской Федерации впервые обозначены права коренных малочисленных народов (ст. 69). Выделяются они и в ряде федеральных законов (о земле, недрах, животном мире, особо охраняемых территориях и др.), а также в конституциях, уставах и законах субъектов федерации. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»1 от 19 июня 1996 г. определяет, например, коренные малочисленные народы Севера (типичные малочисленные этнические общности: алеуты, долганы, кеты, ненцы, ханты, манси, чукчи и т.д., всего по переписи населения 1989 г. их 26) как народы, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тыс. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (ст. 1).
Специфика их правового статуса выражается в предоставлении определенных прав и льгот. В частности, в политической сфере создаются юридические предпосылки для более широкого участия коренных народов в работе органов государственной власти и местного самоуправления. Это делается путем установления специальных квот представительства в органах власти за счет формирования избирательных округов с меньшей численностью населения, образования национальных поселений, предоставления права законодательной инициативы этническим объединениям и т.д. В экономической сфере принимаются меры по развитию традиционной хозяйственной деятельности с созданием территорий традиционного природопользования, установлением особых режимов природопользования, выделением бюджетных ассигнований на поддержание народных промыслов, проведением приватизации предприятий Севера с учетом интересов коренных народов, предоставлением дотаций и льгот по налогообложению предприятиям, занимающимся традиционными для этих народов видами деятельности, и т.д.; в социально-культурной сфере предпринимаются усилия по сохранению духовных основ коренных народов с государственной поддержкой развития родного языка и литературы, этнических средств массовой информации, соответствующих научных исследований с введением национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов, предоставлением определенных гарантий представителям этих народов при поступлении в высшие и средние специальные учебные заведения.
Можно констатировать, что в настоящий момент есть понимание существа проблем коренных народов, сообразно которым предпринимаются меры государственной поддержки, включающие помимо прочего необходимые права и гарантии. Однако некоторые общественные организации коренных малочисленных народов Севера высказывают по этому поводу претензии. Например, в их Заявлении от 4 марта 1996 г. выдвигаются требования о налаживании особого переговорного процесса между Правительством России и народами Севера, в ходе которого предполагается обсудить вопросы о закреплении за ними права на землю в пределах территории их исконного проживания, о выплате компенсации за ущерб, нанесенный этим землям, о выделении лицензий на разработку и освоение месторождений углеводородного и минерального сырья, о создании корпораций, способствующих экономическому развитию северных народов, об учреждении института Уполномоченного по правам народов Севера, о квотированном представительстве в федеральных и региональных органах власти и т.д.
С другой стороны, наблюдается определенное противодействие подобному процессу правовой спецификации. Пример тому — Федеральный закон «О статусе коренных малочисленных народов», принятие которого затянулось уже более чем на пять лет. Его очередной вариант в июне 1996 г. не был одобрен Советом Федерации. При этом в числе прочих приводились следующие доводы: нет дискриминации, значит, отсутствуют основания для дополнительных гарантий; льготы нарушают равноправие граждан; неравенство по национальному признаку способно вызвать социальную напряженность.
Это свидетельствует о разнообразии взглядов и подходов к проблеме прав коренных малочисленных народов. Ее оптимальное решение зависит от правильно выбранных точек отсчета и ориентиров.
Есть ли основания наделять коренные малочисленные народы особыми правами?
Отвечая положительно на этот вопрос, необходимо подчеркнуть: соответствующие права предоставляются указанным народам не потому, что они какие-то привилегированные этносы, а прежде всего в силу сложившихся для них неблагоприятных социально-экономических и демографических обстоятельств. В постановлении Государственной Думы «О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 26 мая 1995 г.2 отмечалось, что, несмотря на меры, принимаемые в последние годы, продолжается развал традиционных отраслей хозяйствования, растут безработица и обнищание населения; ухудшается состояния здоровья, уровень смертности малочисленных народов в полтора раза выше, чем у других жителей, и заметно превышает рождаемость; приняли угрожающие размеры алкоголизм и преступность. За последнее столетие Россия фактически лишилась таких народов, как кереки, чуванцы, ороки, айны, на грани физического исчезновения находятся юкагиры, кеты, орочи и другие малочисленные народы Севера. Они вытесняются с земель традиционного проживания и хозяйственной деятельности, не получая справедливой компенсации. Слабеет их голос в органах государственной власти (по итогам выборов 1995 г. в Государственную Думу, например, они имеют два депутатских мандата; тогда как в прошлом в высших органах законодательной власти их представительство было в несколько раз большим).
Установление дополнительных прав для коренных малочисленных народов должно покоиться на общедемократических представлениях статуса меньшинства, мнение которого как момент проявления многообразия должно быть учтено и интересы гарантированы.
Размышляя о правах тех, кто находится в меньшинстве, ученый-юрист Г. Еллинек констатировал, что их привилегии на действительную защиту и на участие в постановлениях решений — древнейшая традиция. По его мнению, каждый самостоятельный элемент, нашедший отражение в народе, должен иметь право возражения против, постановлений, которые ущемляют интересы данной части населения. Для какого меньшинства, при каких условиях и как может использоваться «право компромисса» — это дело индивидуального рассмотрения и обсуждения. Пренебрежение индивидуальностью во имя торжества человеческой солидарности несет опасность для цивилизации, отмечает автор3.
Права коренных малочисленных народов как особая разновидность прав получили признание в Конституции РФ (ст. 69). Они не названы конкретно, но государство берет на себя обязательства гарантировать эти права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорам Российской Федерации.
Ориентиром в указанном отношении является Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятая генеральной конференцией Международной Организации Труда 26 июня 1989 г.4 Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, она формулирует положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к соответствующим народам, с целью смягчения трудностей, переживаемых ими. Декларируется право выбора указанными народами собственных приоритетов для процесса развития, а также права на традиционно занимаемые земли; пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях; получение компенсация за убытки и ущерб, наносимый им в связи с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения, судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных народов и особенности их этнического, социального и культурного положения. Российская Федерация еще не ратифицировала эту Конвенцию, но, как было показано выше, ее отдельные положения находят отражение в действующих правовых актах.
Такое отношение к коренным малочисленным народам — в традициях Российского государства. С учетом их образа жизни и особенностей быта царское законодательство признавало право данных народов (в прошлом — инородцев) на обособленное устройство, особые права и управление по своим законам. В частности, они освобождались от рекрутской повинности, не платили податей или платили ясак, преимущественно кожами и мехами, могли брать займы, наниматься на работу с дозволения и одобрения ближайшего начальства5.
Протекционизм относительно коренных народов, — как правило, типичная политика современных демократических государств. В Конституции Норвегии, например, записано: «Обязанностью органов государства является создание условий, позволяющих группе населения саами сохранять и развивать свой язык, культуру и образ жизни» (ст. 110а). Хартия о правах и свободах, принятая в Канаде в 1982 г., определяет, что «аборигенные и договорные права коренных народов признаются и подтверждаются» (ст. 35.1).
Равноправие и справедливость
Наиболее распространенный аргумент, выдвигаемый против обособления прав коренных малочисленных народов, состоит в том, что подобная политика нарушает равноправие народов и граждан, получившее закрепление в Конституции РФ (ч. 3 ст. 5, ст. 19). Так ли это? Отвечая на вопрос, необходимо прежде всего обратить внимание, что Конституция не абсолютизирует принципы равноправия. В ней, как было показано, о правах коренных малочисленных народов, защите их среды обитания, образа жизни говорится особо (ст. 69, ч. 1 п. «м» ст. 72). Тем самым подразумеваются специфика и допустимость иного, в сравнении с общим, подхода к решению проблем данных народов.
Конституция предусматривает и другие случаи отступления от единых стандартов. В соответствии с Законом возможно бесплатное или за доступную плату предоставление жилища малоимущим и иным нуждающимся гражданам (ч. 3 ст. 40); бесплатное получение юридической помощи (ч. 1 ст. 48); освобождение от обязанностей давать свидетельские показания (ч. 2 ст. 51); замена военной службы на альтернативную гражданскую при наличии определенных убеждений или вероисповедания (ч. 3 ст. 59); ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56) и в социально-значимых целях (ч. 3 ст. 55).
Подобное конституционное регулирование доказывает допустимость более гибкого понимания принципа равноправия, который должен толковаться таким образом, чтобы при принятии решений обеспечивать справедливость. Применительно к коренным малочисленным народам, находящимся в худшем социальном положении по отношению к другим этническим группам, это предполагает создание льготных условий, при которых было бы достижимо реальное равенство данных народов с иными народами. Если нет таких предпосылок (в виде льгот, квот, социальных программ) и последовательно проводится формально-юридическое равенство, то возникает состояние, которое можно именовать «дискриминацией в результате отсутствия дифференциации».6
Конституция РФ не имеет прямых установлений по указанному вопросу. Вместе с тем идеи добра и справедливости, получившие отражение в ее Преамбуле, признание человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2), определение Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7) являются правовым основанием для проведения политики государственного протекционизма не только в случаях, названных в ч. 2 ст. 7 Конституции, но и по отношению к коренным малочисленным народам. Для сравнения можно отметить, что в Канаде Конституционным актом 1982 г. — Хартией о правах и свободах непосредственно определено, что провозглашенное равенство граждан не запрещает принятия законов, программ, целью которых является создание привилегированных условий для ущемленных индивидов или групп, включая те, которые ущемлены вследствие своей расы, национального или этнического происхождения и цвета кожи (п. 2 ч. 1 ст. 15).
Политика «позитивной дискриминации»
Данная политика, связанная с созданием более благоприятных условий, способствующих выравниванию положения коренных малочисленных народов с другими этническими группами, должна осуществляться взвешенно, с соблюдением определенных правил. К основным из них можно было бы отнести следующие.
Первое. Дополнительные права, льготы для названных народов устанавливаются, если а) они не способны реализоваться в рамках действующего общего правопорядка; б) востребованы соответствующими народами; в) имеет место ограниченность тех или иных ресурсов либо технологическая или целевая несовместимость освоения этих ресурсов, т.е. ограничение равенства оправдано как необходимая мера и только в случаях дефицита ресурсов.
При наличии достаточных возможностей, в равной мере удовлетворяющих всех, вводить какие-либо ограничения для некоренных народов было бы нежелательно, ибо это ведет к росту социальной напряженности и возникновению межэтнических конфликтов.
Второе. Специальные права коренных народов могут предусматриваться федеральным законом. Этот вывод базируется на аналогии применительно к подобным случаям, получившим отражение в Конституции РФ (ч. 3 ст. 40, ч. 3 ст. 59 и др.), а также согласуется с тем, что регулирование прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств — предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Кроме того, если ч. 3 ст. 55 Конституции допускает ограничение прав и свобод федеральным законом, то и дополнительные права коренных народов, закрепление которых означает косвенное ограничение прав иных групп, также должны устанавливаться федеральным законом. В данной ситуации нельзя исключать использование иных правовых норм, если они санкционируются федеральным законом, который главенствует над законами субъектов федерации по вопросам, находящимся в совместном ведении.
Третье. Введение льгот в экономической сфере необходимо осуществлять с учетом иерархии пользователей ресурсами (для коренных и некоренных народов, но зависимых от доступа к земле в своем жизнеобеспечении, и некоренных групп, живущих неподалеку от городов и имеющих в своем распоряжении альтернативные источники жизнеобеспечения) и целей природопользования — от непосредственного жизнеобеспечения до коммерческого или спортивно-оздоровительного использования. В этом отношении логичными выглядят нормы закона о жизнеобеспечении, действующие, например, на Аляске, по поводу ловли лосося. Если рыбы в избытке, то все пользователи имеют к ней равный доступ. Если ресурсы истощаются, то налагается запрет на коммерческое рыболовство. Если стадо лосося продолжает сокращаться, то может быть запрещено и спортивное рыболовство. Следом рыболовство запрещается тем, кто живет в пятикилометровой пригородной черте, и тем, кто в состоянии добывать пропитание каким бы то ни было иным способом. Остаются те, для кого рыболовство — традиционный способ жизнеобеспечения, предназначенный для непосредственного потребления, а не продажи, т.е. аборигены. По мере восстановления стада лосося ограничения снимаются в обратной последовательности. Возможен и другой вариант решения проблемы (он апробирован в отношении инуитов Канады), когда определяется общедопустимая норма использования ресурсов, потребности коренных народов и предпочтительная квота. Если она равна или превышает объем общедопустимой нормы, тогда все ресурсы остаются исключительно в пользовании аборигенов. Если же нет, то остаток открыт для добычи некоренному населению7. Важно, что в обоих случаях происхождение хотя и дает преимущество, но не является доминирующим, что очень существенно в психологическом плане для нормального сосуществования этнических групп.
Четвертое. Нужно помнить: «комфортная среда» не только благо, но и беда, ибо она рождает иждивенчество, снижает потенциал конкурентоспособности, не стимулирует появление предпринимателей из числа коренных народов, может в конечном счете отрицательно сказаться на иных сторонах их жизни. Правильнее было бы позитивные меры в отношении коренных малочисленных народов осуществлять соразмерно, умеренно, гибко, дифференцированно.
Такой подход обеспечивают: а) пространственная ограниченность прав, т.е. большинство из них должны действовать только в границах исторического проживания и традиционной хозяйственной деятельности; вне их пределов эти народы находятся в общем конституционно-правовом статусе граждан России, а также на них может распространяться законодательство о национальных меньшинствах; б) учет специфики групп коренных малочисленных народов. Их потребности различаются в зависимости от видов профилирующей для народа традиционной хозяйственной деятельности (оленеводство, рыболовство, охота и т.д.) и образа жизни, который у одной части внутри каждой из групп может определяться как традиционный, а у другой — вполне обычный, мало чем отличающийся от образа жизни живущих рядом некоренных представителей; в) временная определенность, которая предполагает, что устанавливаемые права рассматриваются как актуальные для возрождения, сохранения, развития коренных народов, преодоления имевшихся по отношению к ним в прошлом фактов дискриминации. Решение данных проблем предопределяет судьбу указанных прав; г) возможность пересмотра, полного или частичного аннулирования прав, их действия в пространстве и по кругу лиц. Подобное может быть связано в силу разных причин с утратой актуальности предпринимаемых мер либо в тех случаях, когда имеет место злоупотребление правами (например, разбазаривание финансовой помощи, передача квот на ресурсы иным лицам и т.д.).
Пятое. В частно-правовых отношениях в сравнении с публично-правовыми отход от права на равноправие может осуществляться с меньшими ограничениями. Г.А. Гаджиев, высказывая подобное предположение, исходит из того, что, например, предприниматель, являясь представителем какого-либо меньшинства, руководствуясь свободой договора, вправе заключать трудовой договор преимущественно с лицами близкой ему этнической общности. Если же работодателем выступает государство, то оно в большей степени связано с принципом равенства и не может отдавать предпочтение при приеме на работу кому-либо по национальному признаку8.
Указанный подход в более широкой постановке обосновывается и в США. Так, Д.Б. Эйер, касаясь данного вопроса, приходит к выводу, что привилегии по признаку расы или пола, добровольно введенные частными лицами, включая различные планы, созданные работодателями для увеличения представительства меньшинства на их предприятиях, не обусловливаются конституционными гарантиями о равной защите законом. И, далее, он замечает, что положительная дискриминация является менее оскорбительной, если она исходит от добровольных частных усилий, нежели из-за прямых действий государственных органов.9
Коренные малочисленные народы – часть многонационального народа России
Решение проблем коренных народов находится в прямой зависимости от благополучия российского народа в целом, равно как данное благополучие предопределяет дозировку и разнообразие мер, обеспечивающих улучшение положения отдельных этнических групп. Конституция РФ обусловливает, что объем прав коренных малочисленных народов не может быть меньше, чем у других народов России. Они в составе последних являются носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации, способны осуществлять ее непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1,2 ст. 3). Независимо от численности и других характеристик, каждый из них имеет право на самоопределение в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности (ч. 1 ст. 9), сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68).
Российское государство, объединяя в своих границах народы, призвано на равных основаниях выражать и защищать интересы любого из них. Это, однако, не исключает особого внимания к наименее защищенным и легко уязвимым их группам, к числу которых Конституция относит коренные малочисленные народы.
Права народа, человека и гражданина
Права россиян конкретизируются в основных правах и свободах человека и гражданина. Провозглашенное равноправие народов, а также прямое установление о том, что «каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации» (ч. 2, ст. 6), предопределяет равенство всех перед законом и судом, равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от национальности, языка, места жительства и других обстоятельств, запрет любых форм ограничения по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19). Значит, представители коренных малочисленных народов пользуются всеми конституционными правами и свободами на равных основаниях с другими гражданами, а специальные по отношению к ним права не могут быть ниже стандарта общегражданских прав или приводить к их сужению. Если специальные права, в том числе получившие закрепление в международных правовых актах, по своему уровню уступают основным правам и свободам, то граждане коренных малочисленных народов пользуются последними.
Перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод, как записано в ч. 1 ст. 55, не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Данное положение подтверждает допустимость и возможность иных, в сравнении с основными, прав и свобод граждан из числа коренных малочисленных народов, которые в Российской Федерации также признаются и гарантируются (ч. 1 ст. 17, ст. 69). Эти и другие права и свободы могут содержаться в нормах международного права и международных договорах России, воспроизводиться в федеральных законах. Характеризуя их, отмечу, что данные права и свободы находятся за рамками основных прав и свобод; юридически обеспечиваются как нормативные (но не конституционные) установления; не включаются в основы правового статуса личности и составляют специфический элемент только для представителей коренных малочисленных народов, действуют в ином правовом режиме (на них, например, не распространяются положения ст. 18, ч. 3 ст. 55; ст. 56 Конституции РФ, хотя они могут быть адаптированными и производными от конституционного режима).
Коллективные и индивидуальные права
Конституция РФ определяет, что субъектом прав коренных малочисленных народов могут быть: данные народы в целом как особая этническая группа, объединенная некоторыми общими признаками (ст. 69, п. «м» ст. 71); каждый народ в отдельности, входящий в названную группу (ч. 3. ст. 68); индивиды, принадлежащие к коренным малочисленным народам (ст. 19, ч. 2 ст. 26 и др.). Сообразно этому выделяются два вида прав: коллективные и индивидуальные. Они не конкурируют между собой, а должны взаимодополнять друг друга и равным образом обеспечиваться. Недопустимо отрицать или умалять индивидуальные права и, напротив, преувеличивать значение коллективных прав, отдавать им предпочтение.
Коллективные права — спорная проблема. Так, толкователи Европейской конвенции о защите прав человека полагают, что ст. 14, где упоминаются национальные меньшинства, защищают права отдельных лиц, а не групп. На практике это означает, что только те стороны, интересы которых были прямо ущемлены нарушением одного или более прав, закрепленных Конвенцией, могут направить петицию в Европейский суд по правам человека: никто не может подать петицию от имени другой стороны, интересы которой могут быть нарушены. Конвенция не предусматривает положения acto popularis. Даже в «групповой петиции» каждое лицо в группе должно доказать, что оно является жертвой.10
С иных позиций, например, подходит к этому вопросу венгерский законодатель. Законом «О правах национальных и этнических меньшинств»11 права меньшинств: сохранять, развивать, укреплять и передавать свою идентичность, развивать и обогащать свои исторические традиции и родной язык, сохранять и развивать свою национальную культуру, учреждать общественные организации, иметь свои средства массовой информации, устанавливать международные связи и др., -закрепляются как коллективные права.
Признание коллективных прав строится на понимании того, что общности, обладающие такими правами, организованы, способны аккумулировать и выражать свою волю. Однако они получают возможность вступать в реальные правоотношения только тогда, когда законодатель объявляет их субъектами права и процесса, юридически обозначен механизм представительства, имеется бесспорная правовая идентификация общности (единое наименование).12
Непризнание этнических групп в качестве субъекта права не отменяет их права. Они реализуются членами общностей через индивидуальные права. Но при таких условиях очевидно, что коллективные права оказываются менее защищенными, а сами общности — более уязвимыми.
Этнические права
Номенклатура прав коренных малочисленных народов представляет собой преимущественно общегражданские права (политические, экономические, социальные, культурные), но с некоторыми особенностями, связанными не столько с происхождением этих народов, сколько с их фактическим демографическим и социально-экономическим положением.
Вместе с тем нельзя исключать, что отдельные права коренных малочисленных народов будут рассматриваться как безусловно этнические. Например, в Норвегии право заниматься оленеводством предоставляется только ее гражданам саамского происхождения, причем лишь тем, у кого такой деятельностью занимались родители или родители родителей13. Схожая ситуация в Швеции: Верховный суд страны признал право на землю за корпорацией саамов-оленеводов14. Подобный подход оправдан, ибо оленеводство в названных случаях — основа образа жизни коренного населения, нет оленей — исчезает культура и многое другое, что обусловливает самобытность этноса. Такой подход возможен и в других сферах. В частности, заслуживает внимания мнение, согласно которому правом купли-продажи земель традиционного обитания должны обладать только лица, принадлежащие к данному коренному народу и желающие заниматься традиционными видами хозяйственной деятельности.
В. А. Кряжков, Доктор юридических наук, профессор.
3См.: Еллинек Г. Право меньшинства. М., 1906, с. 7, 38, 43, 45.
5См.: Кавелин К. Д. Этнография и правоведение. Т. 4. СПб., 1898, с. 690-692.
6Данное определение использовалось в одном из решений Конституционного суда Испании (см.: За-щита основных прав Конституционным судом. Совет Европы, 1995, с. 16).
7См.: Обсуждение проекта Закона Российской Федерации «Основы правового статуса коренных наро-дов Севера». Этнографическое обозрение, 1995, № 6, с. 134-135.
8См.: Гаджиев Г. А. Основные экономические права (Сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств). Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. на-ук. М., 1996, с. 43.
9См.: Эйер Д. Б. Гражданские права в Соединенных Штатах. В сб.: Верховенство права. М., 1992, с. 161.
10См.: Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. Совет Европы, 1994, с. 96.
12См.: Иванов В. Община как субъект права. — Закон, 1994, № 5, с. 93.
13См.: § 3 Закона об оленеводстве от 9 июня 1987 г. – Norges Lover. 1685-1985. Oslo, 1968. S. 2186-2194.
14См.: Обсуждение проекта Закона РФ «Основы правового статуса коренных народов Севера». – Этно-графическое обозрение, 1995, № 6, с. 134-135.