Виды государственной службы. Чем отличается государственная служба от гражданской службы
Понятие государственной службы определяется Федеральным Законом ФЗ «О системе государственной службы РФ» (о системе госслужбы РФ).
Понятие: Государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан РФ (по некоторым видам службы - иностранных граждан) по обеспечению исполнения полномочий ОГВ РФ и субъектов, а также лицами, замещающими гос.должности РФ.
Государственная служба может проходить только на должностях государственной службы.
Признаки государственной службы:
1.Государственно-служебная деятельность преследует публичные интересы. Обеспечивает достижение публичных интересов. Фундаментальными целями государственной службы являются:
А.защита прав и свобод человека и гражданина
Б.обеспечение исполнения функций, возложенных на государство.
В.обеспечение эффективности гос.аппарата.
2.С точки зрения организации государственной службы государство представляет собой определяет круг организаций, где граждане проходят службу - органы и строевые подразделения.
3.государственная служба - всегда деятельность, связанная с властными полномочиями
4.государственная служба - деятельность, не связанная с материальным производством. Всегда работа с информацией.
5.государственную службу всегда осуществляют государственные служащие.
Государственная служба - это, в первую очередь, деятельность.
Государственный служащий - это физическое лицо, осуществляющее государственную службу (деятельность).
Приоритет имеет публично-правовое регулирование, а нормы трудового законодательства применяются субсидиарно, если соотв.отношения не урегулированы служебным законодательством.
Виды государственной службы.
Дифференциация государственной службы по видам закреплена в ФЗ «О системе гос.службы в РФ».
2 классификации государственной службы
I. виды государственной службы.
1. государственная гражданская служба (ГГС).
1.1. федеральная государственная гражданская служба.
1.2. государственная гражданская служба субъектов РФ.
2. военная (только федеральная).
3. правоохранительная (только федеральная).
II. Органы, где служба осуществляется
1.федеральная служба (в Федеральном органе (неважно, центральный, или территориальный))
2.служба в субъектах.
Федеральная государственная гражданская служба (примеры):
Администрация Президента
Аппараты ГД и СФ.
Аппараты всех судов
Аппарат Правительства
Все ФОИВ, включая территориальные
Аппараты Счетной Палаты, ЦИК, уполномоченного по правам человека.
Государственная гражданская служба в субъектах:
Аппарат высшего должностного лица
Аппарат представительного органа
Аппараты судов субъекта
ОИВ субъекта
Аппараты избирательных комиссий субъекта
Единство системы государственной службы объясняет:
1. Взаимосвязь видов службы - учитывается стаж службы, знания и навыки (Генерал-лейтенант на гражданской службе не начнет с референта или младшего специалиста)
2. установление общих принципов организации системы должностей гос.службы.
3. установление единых принципов прохождения государственной службы.
Профессиональная деятельность предполагает деятельность, которая осуществляется на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, опыта, приобретаемых в результате спецподготовки.
Госслужба, ее сущность и назначение определяется сущностью и назначением самого государства. Она не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но и призвана обеспечивать их осуществление. Госслужащий в рамках полномочий по замещаемой им должности всегда выступает от имени и по поручению государства.
Госслужба как вид профессиональной деятельности означает непосредственное, непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий госорганов лицами, находящимися на госдолжностях, поэтому они принимаются на постоянную работу, им присваиваются квалификационные разряды, звания, ранги.
Термин «государственная служба» сформировалось в России в 90-е годы. Тогда впервые стали приниматься документы, в которых упоминался данный термин. До этого, данный термин характеризовал всех служащих, которые работают в учреждениях и организациях государства. В некоторых странах такое понимание осталось и до сих пор.
Современное определение формировалось из года в год, претерпевало различные изменения, пока не пришло в сегодняшнюю форму. За эти годы было создано масса нормативным документов, основных из которых было Положение о государственной службе и Закон «Об основах государственной службы» Именно после принятия данных документов, стали развиваться отношения в области работы органов государственной службы.
Согласно законам, государственная служба – это деятельность граждан России по обеспечения полномочий:
Государства Российская Федерация в целом;
Органов власти;
Субъектов России;
Лиц, которые заменяют должности, установленные в правовом порядке Конституцией.
Обеспечение полномочий, в данном определении обозначает непосредственный смысл самой органиации и включает в себя организацию, управление, планирование и контроль всех мероприятий.
Итак, исходя из всего вышесказанного, государственная служба подразумевает:
Значимую для государства деятельность;
Это лишь сектор государственной деятельности, которая обеспечивает выполнений нормативных полномочий;
К субъектам этой деятельности предъявляют специфические требования, характеризующие государственную политику.
Когда говорится о государственной службе, то необходимо понимать, что это служба государству и конкретным его интересам. Выполняются государственные задачи, осуществляются функции людьми, которые являются штатными единицами в государственных органах. За исключением обслуживающего персонала.
Виды и принципы государственной службы
Законодательство показывает: федеральную государственную службу и государственную службу субъектов, которые находятся в ведении России.
Федеральная государственная служба – деятельность служащих, которые реализовывают государственный и правовой статус, имеют определённые полномочия и их компетенция распространяется в пределах Конституции РФ. Осуществляется в системе органов судебной и исполнительной власти. К этим органам относят: Аппарат Правительства, Администрацию Президента, палаты Федерального собрания, Верховный Суд, Счётная палата, и другие.
Государственная служба субъектов подконтрольна законам, которые принимаются органами законодательной власти каждого из субъектов. Поэтому, чтобы понять суть государственной службы каждого субъекта, необходимо изучать каждый субъект в отдельности.
Есть и другие классификации видов. Также государственная служба может быть гражданской и милитаризованной.
Гражданская бывает общей и специальной. Общая осуществляет общие функции, которые не отличаются специальными факторами. В свою очередь, специальная гражданская служба реализует конкретные установленные цели, имеющие отраслевую принадлежность.
Милитаризованная государственная служба – служба в вооружённых силах, в органах внутренних дел, отделах правительственной связи, налоговой полиции, и прочих силовых ведомствах. Она отличается от гражданской государственной службы следующими аспектами:
У неё есть особые уставы, различные дисциплинарные положения;
Служащие этих служб должны соответствовать специализированным условиям.
Принципы государственной службы – это смысловой комплекс, который устанавливает различные правила и законы, задачи и функции, полномочия для субъектов, деятельность которых связана с государственной службой. Принципы определяют сущность взаимоотношений в обасти государственной службы.
Современные аспекты государственной службы отслеживаются в различных документах и реализуются служащими, путём выполнения повседневной профессиональной деятельности. Их можно разделить на конституционные и организационные.
Конституционные принципы отражаются в нормативных актах, документах, постановлениях. К ним относятся такие принципы:
Принцип главенства Конституции, как основного документа государства;
Принцип первенства и значимости прав и свобод граждан;
Принцип комплексности и системности государственной службы;
Принцип разграничения трёх векторов власти (законодательной, исполнительной, судебной)
Принцип равноправия граждан при принятии на работу в органы государственной службы.
Организационные принципы включают в себя способы создания и функционирования государственной службы, обеспечивают её эффективность и направленность. К ним относятся следующие принципы:
Принцип подчинённости и исполнительности одних работников государственной службы, перед другими работниками, которые находятся выше по должностной иерархии;
Принцип общности основных правил и требований, присущих государственной службе;
Принцип высокой квалификации и профессионализма работников государственной службы;
Политика гласности, осуществляемая государственной службой;
Принцип постоянства кадров, которыми располагает государственная служба.
Функции государственной службы и ее регулирование
Когда речь идёт о функциях государственной службы, то подразумевается непосредственная деятельность государственных служащих. Данная деятельность включает в себя следующие функции:
Правомерная функция - заключается в осуществлении полномочий регулирующего и распределительного смысла, исполнение государственных полномочий от лица государства, либо органа государственного правления;
Правообразующая функция -состоит в создании и развитии нормативно-правовых актов, создание и использование законов и прочих важных документов;
Регулятивная функция - основана на развитии и выполнении политики государства во всех сферах жизни, реализация юридических полномочий, использование системы государственного принуждения к лицам и обеспечения их интересов;
Организационная функция – включает в себя реализацию компетенции и правомерности государственных органов, выполнение организационных мер и технических операций, которые способствуют организационным процессам;
Правовая функция – состоит из осуществления мероприятий, которые способствуют обеспечению прав граждан, выполнение обязательств перед государством.
Можно сказать, что государственная служба состоит из деятельности государственных служащих, которая заключается в реализации всех ветвей государственной власти в различных сферах общества, с целью осуществления принципов, задач и функций государства.
Основами правовой политики и функциональности государственной службы выступают , законы, указы, постановления, распоряжения и прочие нормативно-правовые акты. Конституция в своём виде не может вобрать в себя все аспекты, которые позволят регулировать деятельность государственной службы, поэтому существует масса других документов, позволяющих усовершенствовать этот процесс.
Теперь рассмотрим, что же означает определение должность государственной службы. Согласно документам, должность государственной службы определяется и утверждается законами или иными актами.
Должности в государственной службе делят на такие:
Должности гражданской федеральной структуры;
Должности гражданской службы субъекта РФ;
Военные должности;
Правоохранительные должности.
Список должностей государственной службы;
Перечень существующих военных должностей;
Типовые перечни должностей правоохранительных органов.
Должности государственной службы выделены по следующим аспектам:
По виду деятельности – управленческие, контролирующие, планирующие и прочее;
По масштабам распространения – типовые и индивидуальные.
По наличию рабочих мест – занятые и вакантные;
По соотношению между государственными служащими и занимаемыми ими должностями, делятся на группы 5-я группа (высшие должности), 4-я группа (главные должности), 3-я группа (ведущие должности), 2-я группа (старшие должности), 1-я группа (низшие должности).
Как поступить на государственную службу
Согласно Конституции РФ существует одинаковый доступ граждан страны на поступление на государственную службу. При этом, главными факторами выбора кандидатов является профессионализм, стрессоустойчивость, порядочность и высокая производительность труда.
Не может быть принят гражданин на государственную службу, если:
Признаётся недееспособным по решению уда или имеет ограниченную дееспособность;
Лишается права работать в органах государственной власти по распоряжению суда;
Если имеются заболевания, подтвержденные медицинским заключением, которые не позволяют выполнять должностные обязанности;
Нежелание проходить специальную процедуру допуска к сведениям государственной службы;
Гражданство иного государства, при исключении особых случаев;
Близкого родства с государственными служащими, кроме отдельных случаев;
Нежелание предоставлять необходимые данные для поступления на государственную службу.
На государственную службу, возможно, поступить посредством назначения, зачисления, выбора либо конкурса. Каждый способ прописан в специальных законах и тщательно контролируется.
Зачисление происходит, когда замещают должности дополнительного персонала. Оформляется специальными актами, заключается трудовой договор или .
Назначение на должность характеризуется теми же юридическими моментами, отличается только специфическим административным актом Лица, которые занимают должность по назначению, ограничены руководящими должностями.
Выборы на должность являются довольно распространённым способом. Выбирают из тех, кто избирается, акт оформлять не нужно, а трудовой договор по итогам избирательного процесса.
Суть конкурса состоит в том, что замещение должности происходит путём проведения соревнований между кандидатами. Специфика соревнований установлена на законодательном уровне. На данный момент конкурсная основа является распространённым способом замещения кадров.
Государственная служба РФ является правовой структура, которая не стоит на месте и находится в постоянном развитии. Трансформируется, обновляется новыми инструментами, изменяется под влиянием внешних и внутренних факторов. Это говорит о том, что данную сферу необходимо развивать и подвергать реформам.
Реформирование является следствием множественных факторов:
Необходимость создания и закрепления новой современной государственности в России;
Разграничение государственной власти на три направления: законодательное, исполнительное и судебное;
Способствование проведению правовых изменений;
Улучшение экономического климата;
Закрепление высших органов государственной власти и местного самоуправления;
Образование аппарата государственной и муниципальной власти;
Разработка принципов и методов новой кадровой государственной политики;
Проведение мероприятий, позволяющих укрепить государственные органы власти.
Правовому регулированию необходимо уделять больше времени, отстаёт от процессов экономического и политического развития. Потому что государственная служба не менее важна, как общественный институт, она призвана обеспечить стабильное и правомерное управление государством. Также она способна выполнять решающую роль в осуществлении стабильных процессов в социальной, политической и экономической жизни государства.
Будьте в курсе всех важных событий United Traders - подписывайтесь на наш
Понятие государственной службы и государственного служащего. Чтобы составить полное представление о таком роде деятельности, как государственное управление, наверное, недостаточно показать сферу общественных отношений, где она осуществляется, и рассказать об органах исполнительной власти, которые этим занимаются. Дело в том, что за названием «орган исполнительной власти» скрываются конкретные люди, которые и осуществляют практически все его функции. Поэтому важно показать также принципы деятельности этих людей, называемых государственными служащими.
В недавнем прошлом, когда в общем-то большинство учреждений, организаций являлось государственными, в понятие государственного служащего вкладывалось совсем другое значение. Слово «служащий» в основном определялось по контрасту с понятием «рабочий» и обозначало работника не физического, а умственного труда, труд которого связан с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению. Соответственно государственным служащим считался такой работник, который осуществлял свои функции на государственном предприятии, в учреждении и т. п. Таким образом, почти все работники нефизического труда оказывались государственными служащими. В настоящее время такое определение государственного служащего потеряло смысл, так как граница между рабочим и служащим в этом понимании все более оказывается размытой, труд рабочих и служащих во многом сближается. На сегодняшний день юридическая наука оперирует другим определением государственной службы и государственного служащего.
Государственная служба – это не просто работа по найму в государственном органе или в учреждении, а профессиональная деятельность по обеспечению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ.
§ 4. Государственная служба199
Понятие и виды государственных должностей. Необходимо различать два понятия: должность и государственная должность.
Должностью признается штатная единица организации, учреждения, которой соответствует служебное полномочие, определяемое кругом прав и обязанностей служащего, положенных ему по занимаемой должности. В теории выделяют следующие виды должностей. Во-первых, это должности представителей власти (лиц, которые, работая в государственных органах и учреждениях, наделены правом в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для исполнения неподчиненными им субъектами). Во-вторых, это должности, связанные с выполнением организационно-распределительных функций (функций по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и т. п.). В-третъих, это должности, связанные с осуществлением административно-хозяйственных обязанностей (обязанностей по управлению и распоряжению имуществом).
Но говорить о государственной службе позволяет осуществление не любой должности, а только осуществление государственных должностей, к ним относятся только должности в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, в иных государственных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Все государственные должности можно подразделить на три категории:
1) государственные должности категории А: должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.);
2) государственные должности категории Б: должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории А;
3) государственные должности категории В: должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Статус лиц, занимающих должности категории А, отличается большим своеобразием и регулируется Конституцией РФ, отдельными федеральными законами, конституциями, уставами субъек-
200Глава IV . Административное право
тов РФ. Поэтому законодательство не относит исполнение должностных обязанностей этих лиц к государственной службе. К государственной службе относится лишь исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности группы Б и В.
Государственные должности государственной службы (должности категории Б и В) законодательство подразделяет на определенные группы:
1) высшие государственные должности государственной службы. Этой группе должностей соответствует квалификационный разряд действительного государственного советника РФ 1-го, 2-го и 3-го класса;
2) главные государственные должности государственной службы (государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса). Лица, занимающие должности этих двух групп должны иметь высшее образование по специализации государственных должностей;
3) ведущие государственные должности государственной службы (советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса);
4) старшие государственные должности государственной службы (советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Лица, замещающие должности этих двух групп, могут иметь кроме высшего образования по специализации должности еще и высшее образование по специальности «государственное управление»;
5) младшие государственные должности государственной службы (референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Для замещения должности данной группы необходимо иметь среднее профессиональное образование по специализации должностей.
Государственная служба может подразделяться на государственную службу в законодательных органах власти, исполнительных, судебных органах, а также в органах прокуратуры.
Принципы государственной службы. Деятельность любого государственного служащего должна определяться следующими принципами, установленными законодательством РФ:
1) верховенство Конституции РФ, законов РФ над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями. Данный принцип появился в законодательстве как реакция на совершенно обратное положение, когда все регулировалось инструкцией, приказом, а закон становился «голым королем»;
§ 4. Государственная служба201
2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие. Государственные служащие обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) принцип равного доступа к государственной службе. Этот принцип не отрицает, однако, установления определенных требований к способностям, профессиональной подготовке, возрасту, иногда к здоровью и др. Важно, чтобы не устанавливались требования к полу, расе, национальности, языку, социальному происхождению, имущественному положению, месту жительства, отношению к религиозным и общественным объединениям и т. п. К сожалению, негласно этот принцип иногда нарушается;
4) принцип обязательности для государственных служащих решений, принимаемых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законом. Можно без преувеличения сказать, что на данном принципе строится вся деятельность государственного аппарата, на его основе создаются иерархии, которые позволяют функционировать государственным органам как единой системе;
5) принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
6) принцип гласности в осуществлении государственной службы;
7) принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип является ключевым звеном механизма обеспечения эффективного функционирования системы исполнительной власти. Практика показывает, что главная причина сбоев в работе органов государственной власти заключается в безответственности чиновников. Реализация данного принципа требует создания эффективной системы контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти;
8) принцип внепартийности и внерелигиозности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В системе государственной службы не допускается создание политических партий и движений, государственные служащие при исполнении своих обязанностей не связаны решениями политических и религиозных организаций. Кроме того, не допускается возложение отдельных государственных функций на религиозные или политические объединения.
202Глава IV Административное право
Основы статуса государственных служащих. Статус государственных служащих состоит из двух частей: общегражданские права и обязанности и служебные (см. рис. 4,6).
Служебные права и обязанности не могут выходить за пределы прав и обязанностей органа, где проходят службу государственные служащие. Чаще всего права должностного лица одновременно являются и его обязанностями, а осуществление этих прав гарантируется государственным принуждением. Служебные права и обязанности каждого государственного служащего можно разделить на общие для всех служащих и специальные, т. е. такие права и обязанности, которые свойственны только определенной должности и вытекают из полномочий конкретного государственного органа. Специальные права и обязанности определяются в законах, должностных инструкциях и т. п.
Служебные права, общие для всех госслужащих. Государственный служащий имеет право на:
Посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
Принятие решений и участия в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
Участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;
Продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;
Ознакомление со всеми материалами своего личного дела (на каждого служащего заводится личное дело, где отражаются все этапы прохождения им государственной службы);
Пенсионное обеспечение с учетом стажа работы;
Проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
Обращение в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, и др.
Основные служебные обязанности, общие для всех госслужащих. Государственный служащий обязан:
Обеспечивать поддержку конституционного строя и реализацию законов, соблюдая при этом Конституцию РФ,
Добросовестно исполнять должностные обязанности;
Обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
203 § 4 Государственная служба
Рис. 4.6. Статус государственных служащих
Исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их полномочий, за исключением незаконных;
Своевременно рассматривать обращения граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных органов и принимать по ним решения;
Поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
Хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;
Представлять в органы налоговой службы при поступлении на госслужбу и ежегодно сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности и т. д.
Общегражданские права и обязанности государственных служащих являются предметом изучения науки конституционного права. В рамках административного права рассматривается лишь один аспект этой проблемы: ограничения, налагаемые на государственных служащих. Они устанавливаются в интересах эффективной работы государственного аппарата.
Государственный служащий не вправе:
Заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической;
Быть депутатом представительного органа РФ, субъекта РФ, муниципального образования;
204Глава IV . Административное право
Заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; на время прохождения госслужбы госслужащий обязан передавать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (акции) в уставном фонде коммерческих юридических лиц;
Состоять членом органа управления коммерческой организации, если это не следует из его служебных обязанностей;
Использовать в неслужебных целях имущество, денежные средства, принадлежащие государству, служебную информацию;
Получать гонорары за публикации и выступления в качестве госслужащего;
Получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. д.);
Принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
Принимать участие в забастовках;
Использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, религиозных объединений для пропаганды отношения к ним.
Существуют и другие ограничения.
В качестве мер дисциплинарной ответственности законодательство предусматривает замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. В случае исполнения отданного ему неправомерного распоряжения госслужащий не несет ответственности только в том случае, если до его выполнения получит письменное подтверждение отданного распоряжения (кроме случаев, когда его исполнение влечет административную или уголовную ответственность).
Прохождение государственной службы. Прохождение государственной службы включает несколько этапов.
Поступление на госслужбу. Законодательством установлен принцип равного доступа к государственной службе. .Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком. Определенные требования предъявляются к уровню подготовки, стажу, возрасту, здоровью. Предусматривается перечень ситуаций, когда гражда-
§ 4. Государственная служба205
нин не может быть призван на государственную службу: недееспособность, ограниченная дееспособность; решение суда, запрещающее занимать определенные должности; наличие заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей; близкое родство или свойство с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому; наличие гражданства иностранного государства и др.
Способом замещения государственной должности государственной службы является назначение, т. е. юридический акт компетентного государственного органа или должностного лица, определяющий момент официального возложения на служащего прав и обязанностей, соответствующих занимаемой должности. В ряде ситуаций акт назначения может состояться только в случае успешного прохождения конкурса на замещение вакантной должности либо в форме конкурса документов, когда конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы, другой трудовой деятельности и др., либо в форме конкурса-испытания на соответствующую государственную должность.
После назначения на должность гражданин заключает трудовой договор на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет.
Прохождение госслужбы. При прохождении государственной службы на гражданина распространяются нормы трудового права с особенностями, установленными Федеральным законом о госслужбе. Так, закон устанавливает в качестве обязательного требования прохождение госслужащим аттестации не чаще одного раза в четыре года.
Прекращение госслужбы. Законодательство предусматривает расширенный по сравнению с трудовым законодательством перечень оснований для увольнения госслужащего по инициативе руководителя государственного органа. Так, кроме оснований, предусмотренных КЗоТ РФ, руководитель может уволить госслужащего в следующих случаях:
Достижение госслужащим предельного возраста нахождения на госслужбе (он установлен в 60–65 лет);
Прекращение гражданства РФ;
Несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для госслужащего;
206Глава IV . Административное право
Разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны;
Возникновение обстоятельств, препятствующих поступлению на госслужбу.
§ 5. Правовые акты в сфере управления
Понятие правовых актов управления. Правовым актам управления присущи следующие признаки:
правовой акт является подзаконным актом, т. е. издается на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, а кроме того, любых других актов, обладающих более высокой юридической силой;
правовой акт управления опирается на властные полномочия органов государственного управления, а потому предстает в виде одностороннего юридически властного волеизъявления, а точнее – предписания, носит императивный и обязательный характер, определяет правила должного поведения людей. При несоблюдении этого акта применяются меры государственного принуждения (например, меры административной ответственности);
правовой акт управления издается только полномочным органом государственного управления и от имени государства, a потому носит официальный характер;
правовой акт управления оформляется установленным способом. По форме акты могут быть письменные (большинство), устные, в форме конклюдентных действий (например, жест инспектора ГИБДД). Кроме того, для правовых актов характерно соблюдение определенной процедуры принятия;
основной конституирующей чертой правового акта является его правовой характер, т. е. направленность на достижение юридических последствий. Такими юридическими последствиями могут быть создание общеобязательных правил поведения (юридических норм), возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений, а кроме того, правовой акт может выступать основанием издания другого акта управления, может играть роль доказательства при рассмотрении дел в судах, устанавливать порядок заключения гражданско-правовых сделок и т. д.
§ 5. Правовые акты в сфере управления207
Правовой акт управления – это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления.
Виды правовых актов управления. Основанием для классификации являются юридические свойства актов, в соответствии с которыми все правовые акты можно разделить на нормативные, индивидуальные и смешанные.
Нормативные акты управления устанавливают правила поведения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер, т. е. ориентированы на неопределенный круг лиц. Такие акты, во-первых, издаются в развитие законов, во-вторых, могут устанавливать типовые правила в сфере государственного управления (например, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направленными на охрану отношений в сфере государственного управления, т. е. иметь правоохранительный характер.
Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному органу это чаще всего регулируется положением об этом органе.
Индивидуальные акты управления являются юридическими актами, т. е. направлены на возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Они носят право-применителъный характер и издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц, разрешая конкретные административные дела (например, приказ о назначении на должность, постановление о наложении административного взыскания и т. п.).
Смешанные акты управления – это такие акты, в которых переплетаются нормы и индивидуальные установления (например, акт устанавливает статус какого-либо государственного органа, а затем назначает руководителя этого органа).
Каждый вид органа исполнительной власти издает акты определенного вида. Вот как выглядит классификация правовых актов по видам:
208 Глава IV Административное право
В соответствии с федеральным законом Российской Федерации «О системе государственной службы» различают следующие виды государственной службы:1. Гражданская.
2. Военная.
3. Правоохранительная.
Они носят функциональный характер, обеспечивают выполнение всего объема государственно-важных задач и полномочий. Данные виды государственной службы позволяют комплексно и эффективно решать многочисленные и разные задачи и функции, повышать уровень профессиональной государственной деятельности, которая обеспечивает реализацию основных управленческих задач государственного масштаба.
Первый вид госслужбы включает в себя федеральную службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Федеральная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая призвана обеспечить исполнение полномочий РФ и полномочий федеральных органов и лиц, занимающих государственные должности. К ней относят военную и правоохранительную службы. Государственная федеральная служба регулируется соответствующей нормативной базой РФ.
Гражданская служба РФ – вид госслужбы, которая подразумевает профессиональную деятельность лиц, которые заняты в этой сфере и обеспечивают исполнение полномочий и задач государственных органов РФ.
Военная и правоохранительная служба представляет собой определенный вид госслужбы, который непосредственно связан с охранно-представительской деятельностью государства, обеспечивает полную безопасность граждан, внутреннюю и внешнюю безопасность государства в целом и правопорядок в нем.
К основным признакам этих служб относят:
1. Содержание данных служб. Они обеспечивают общественную безопасность, защищают права и свободы граждан, обеспечивают сохранность материальных ценностей и соблюдают общественный порядок.
2. Выполнение своих должностных обязанностей в различных условиях и ситуациях, при повышенном уровне риска.
3. Подчинение определенным правовым документам, осуществления деятельности согласно законодательной базы, которая регулирует организация службы и ее правовое положение.
4. Функционирование системы специальных званий и атрибутики.
5. Необходимость служащего принимать участие в массовых сборах, учениях и других мероприятиях.
6. Соответственные правила привлечения к ответственности.
Военная служба предусматривает выполнение основной цели, связанной с защитой государства от посягательств других стран на устоявшийся строй, его независимости, территориальной целостности, потенциала страны.
Правоохранительная служба обязана выполнят защитную функцию, то есть она защищает права и свободы граждан и структур РФ, обеспечивает общественный порядок и безопасность, борется с преступностью и административными нарушениями.
Статьей 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ст. 4).
Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (ст. 5). В целях создания правового механизма реализации положений федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 принято более 30 указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.
Государственная гражданская служба состоит из двух уровней - федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Законодательно закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. В субъектах Российской Федерации действует более 4,5 тысяч нормативных правовых актов, предназначенных регламентировать вопросы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Условия прохождения службы и порядок заключения трудовых отношений определяются специальными федеральными законами1 и ведомственными Положениями2.
Федеральным государственным гражданским служащим, имеющим ненормированный рабочий день предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за счет средств федерального бюджета. Его продолжительность по соответствующим должностям и другим условиям (объем полномочий, интенсивность, напряженность и т.д.) определяется коллективным договором или служебным распорядком государственного органа, но «не может быть менее 3 календарных дней»3.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» Правительство Российской Федерации утвердило порядок работы Комиссии Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по
Федерации»
соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов4.
Ведомственными нормативными правовыми актами регламентируется порядок приема и увольнения федеральных государственных гражданских служащих. Определяются права и обязанности сторон трудовых правоотношений.
Постановлением Правительства Российской Федерации в отношении федеральных государственных гражданских служащих предусмотрено предоставление единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. На его основе федеральные министерства и ведомства принимают соответствующие ведомственные приказы, определяющие порядок формирования и ведения базы данных для этой категории служащих, состоящих на учете для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и снятых с соответствующего
3
учета.
Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.
Основная масса государственных гражданских служащих работает в органах власти субъектов Российской Федерации. Например, по данным статистики4 в первом квартале 2009 года там работало 784,9 тысячи человек при среднемесячной заработанной плате 24,1 тысяча рублей (у муниципальных служащих - 22,2 тысячи рублей). Это составляло 71,2% от общей численности государственных гражданских служащих в Российской Федерации. В целом соотношение ежемесячной заработанной платы государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации к зарплате государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти составляет от 83,5% до 98,8%.
Военная служба5 - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами1 в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. Режим и условия их службы определяются ведомственными нормативными актами2.
Федерации»
Федеральным законом предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы, которая определяется как «особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву». Гражданин имеет право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в следующих, определяемых федеральным законом, случаях (статья 2): если несение военной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию; если он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами.
Организация альтернативной гражданской службы осуществляется специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в соответствии со своими полномочиями.
Организация альтернативной гражданской службы представляет собой «комплекс мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по организации альтернативной гражданской службы - Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Федеральной службой по труду и занятости, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями, подведомственными указанным органам исполнительной власти, в целях реализации гражданами конституционного права на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой».
Правительство Российской Федерации утверждает положение о порядке прохождения альтернативной гражданской службы, издает иные нормативные правовые акты в области организации альтернативной гражданской службы и обеспечивает их исполнение. Граждане проходят альтернативную гражданскую службу индивидуально, а также в составе групп или формирований в следующих организациях: подведомственных федеральным органам исполнительной власти; подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2003 года № 750 «Об организации альтернативной гражданской службы» определяется перечень видов работ, профессий и должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, а также перечень организаций, где предусматривается прохождение альтернативной гражданской службы1.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины (ст. 7).
Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». После увольнения с гражданской службы гражданину запрещается: замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие известными ему в связи с исполнением должностных обязанностей.
Служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В должностной регламент включаются2:
Федерации»
квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад) и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего (оклад денежного содержания), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат (дополнительные выплаты).
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. По отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих
субъекта Российской Федерации устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта
Российской Федерации. К дополнительным выплатам отнесены: ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах:
при стаже гражданской службы в процентах от 1 года до 5 лет 10
от 5 до 10 лет 15
от 10 до 15 лет 20
свыше 15 лет 30 ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200% этого оклада; ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации; премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается); ежемесячное денежное поощрение; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.
Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцированно указами Президента Российской Федерации.
Порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя.
Порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя.
В случаях, установленных федеральным законодательством, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент (коэффициент).
Федерации»
Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Они подразделяются на:
должности федеральной государственной гражданской службы;
должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
воинские должности;
должности правоохранительной службы.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории (ст.9):
руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности
государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие должности гражданской службы; главные должности гражданской службы; ведущие должности гражданской службы; старшие должности гражданской службы; младшие должности гражданской службы.
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.
Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента РФ.
Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений данного Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.
Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации утверждается указом Президента РФ.
В соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы гражданским служащим присваиваются классные чины гражданской службы (ст. 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса.
Федерации»
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го, 2го или 3-го класса.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го, 2го или 3-го класса.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин государственной гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса.
Классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1го, 2-го или 3-го класса - присваивается Президентом РФ.
В федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса присваивается Правительством РФ. В иных федеральных государственных органах указанный классный чин присваивается руководителем федерального государственного органа.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины гражданской службы субъекта Российской Федерации присваиваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации определяются Указом Президента РФ.