Собственность на недра в российской федерации. Право собственности на недра России и его применение в условиях рыночной экономики – состояние, проблемы, решения В частной собственности могут находиться участки недр
Ключевым элементом регулирования отношений по использованию и охране недр являются отношения собственности на них. Закрепление в праве экономических конструкций недропользования начинает занимать все большее место и привлекать пристальное внимание российских и зарубежных природопользователей, что обусловливается рядом факторов.
Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр и права пользования ими не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, кроме случаев, предусмотренных Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах".
Добытые из недр полезные ископаемые (они при этом перестают быть объектом природопользования и охраны окружающей среды, поскольку теряют связь с ней, а становятся предметом гражданского оборота) по условиям выданной государством лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.
Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По ГК РФ государственная собственность имеет две формы – собственность Российской Федерации и собственность субъектов РФ. Указанная законодательная формула успешно развивается в виде четкого разграничения полномочий в области управления государственной собственностью на недра и недропользования между Российской Федерацией и субъектами РФ.
В связи с муниципальной реформой увеличивается компетенция муниципальных образований и органов местного самоуправления в области использования подземного пространства городов и иных поселений, их прав владения, распоряжения добытыми общераспространенными полезными ископаемыми (песок, глина, торф, гравий).
Поэтому необходимо и органы местного самоуправления считать важными элементами правового механизма – участниками использования и охраны недр, субъектами управления публичной собственностью на них.
Таким образом, в России провозглашена исключительная государственная собственность на недра с предоставлением прав частной, муниципальной, государственной собственности на добытые из недр минеральные и иные природные ресурсы.
Историческая справка
Вопрос принадлежности недр государству, физическим и юридическим лицам всегда находился на повестке дня – при освоении новых земель при Петре I в России в XVIII в. и при "золотой лихорадке" в США в XIX в. Принятый на стыке XIX и XX вв. Устав горный Российской империи уже содержал частноправовые и публично-правовые принципы с тенденцией усиления вторых, что и получило отражение в законодательстве последующего столетия.
В связи с обострением на планете минерально-сырьевых проблем возрастает значение допуска иностранных физических и юридических лиц к владению, пользованию и распоряжению недрами, обособления крупных национальных месторождений, имеющих стратегическое значение для развития страны.
В большинстве развитых государств законодательством досконально регулируется участие иностранных юридических лиц (иностранного капитала) в проектах по освоению месторождений, расположенных как на суше, так и на континентальном шельфе.
Это обусловливается конечностью и невозобновляемостью минеральных ресурсов, стремлением государства обеспечить указанными ресурсами будущие поколения, функциями контроля за объектами, обеспечивающими публичный интерес в долгосрочной перспективе .
Участки недр федерального значения
Отдельные участки недр могут получать статус объектов федерального значения на основании решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и требованиями национального права.
Это делается в целях гарантированного обеспечения государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России и обеспечивает ее суверенитет. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.
К участкам недр федерального значения относятся, в частности:
- 1) месторождения и проявления урана, алмазов, никеля, кобальта, платины;
- 2) извлекаемые запасы нефти от 70 млн т, газа от 50 млрд куб. м, золота от 50 т, меди от 500 тыс. т и т.д.
После принятия Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" были установлены критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения и ограничения доступа иностранных инвесторов к пользованию этими участками.
Принятие Европейской энергетической хартии, обострение проблем проектирования и строительства нефтепроводов в обход России, перекрытие в некоторых странах российских газонефтепроводов обусловливают принятие на основе международного права мер, направленных на обеспечение независимости российского ТЭК от необоснованного вмешательства кого-либо.
В этих направлениях осуществляется деятельность Правительства РФ по управлению собственностью России на недра на основании федеральных законов, в том числе Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Приняты постановления Правительства РФ:
- – от 16.09.2008 № 697 "Об утверждении Положения о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии" (недропользователем, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства);
- – от 07.11.2008 № 823 "О Порядке официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании Российской Федерации";
- – от 27.11.2008 № 897 "Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения";
- – от 12.05.2005 № 293 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр".
- См.: Труды кафедры горного права Российского государственного университета нефти и газа имени И. М. Губкина. Вып. 7. М.: МАКС Пресс, 2000–2014.
Координирование отношений по недропользованию происходит через право собственности на них. Право государственной собственности включает три составляющих: владение, пользование и распоряжение.
Определение 1
Недра – это часть земной коры, которая расположена ниже слоя почвы, а если почва отсутствует, то ниже земной поверхности и дна водоемов до глубины, доступной для геологического изучения и освоения.
Замечание 1
Право собственности на недра на территории РФ, включая недра, находящиеся под землей, ресурсы в виде органических и минеральных образований, содержащиеся в недрах, энергетические ресурсы, принадлежит государству. Участки недропользования не могут продаваться, покупаться, дариться, наследоваться, отчуждаться, кроме случаев, которые предусмотрены Законом РФ «О недрах».
Органические и минеральные образования, добытые из недр, могут находиться в собственности государства, субъектов РФ, муниципалитетов, частных лиц на основании выданной государственной лицензии.
Замечание 2
После добычи полезные ископаемые уже не являются объектом природопользования, а становятся товарно-материальными ценностями.
Регулирование отношений по использованию недр в РФ
Замечание 3Правовое регламентирование недрами осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами. Полномочия в сфере управления собственностью на недра и недропользование четко разграничены между РФ и субъектами.
Права муниципалитетов в области использования подземного пространства городов и сел, права владения, распоряжения общераспространенными полезными ископаемыми, такими как песок, глина, гравий, торф, значительно расширены. Поэтому органы местного самоуправления являются важным звеном в правовом регулировании. Местные органы – участники использования и охраны недр, субъекты управления с публичной собственностью на них.
Вышеперечисленные органы осуществляют государственное регламентирование и координирование сферы горных отношений, связанных с геологическим исследованием и охранной деятельностью территории России и ее континентального шельфа, с использованием и захоронением отходов горнодобывающего и перерабатывающего производств.
Вывод 1
В РФ узаконена исключительная собственность государства на недра с предоставлением прав частной, муниципальной, государственной собственности на добытые из недр минеральные и другие природные ресурсы.
Развитие права собственности на недра
В России институт права собственности на недра и ресурсы недр развивался довольно интересно. Петром I были провозглашены принципы горной регалии и горной свободы. В 1782 г. они отменяются императрицей Екатериной II. Ресурсы рассматривались как общее достояние, и государство регулировало их освоение, включая и частные земли.
Пример 1
Например, статья 28 Устава Горного говорила о том, что министр торговли и промышленности должен наблюдать за обработкой рудных и минеральных запасов на частных землях. Еще более жестко контролировались недра на казачьих землях и других, территориях, переданных в общественное пользование. Все благородные металлы и минералы, которые добывались на этих землях, передавались в государственную казну. Уже в те времена государство пыталось регулировать добычу и использование природных ресурсов.
Первые советские акты в этой области не несли серьезной правовой нагрузки, законодатель ограничивался определениями типа «достояние народа», «собственность на недра отменяется» и пр. И только в Конституции 1936 года было определено, что земля, ее недра являются государственной собственностью, т.е. общенародным достоянием. Конституция отнесла пользование недрами к ведению СССР, союзные республики могли распоряжаться в своих пределах единым государственным фондом недр. В 1977 году природные ресурсы были возведены в ранг исключительной собственности государства. После распада СССР формула права собственности принципиально изменилась.
Сегодня значим допуск зарубежных компаний к владению, использованию и распоряжению российскими недрами. Особенно это касается крупных месторождений полезных ископаемых, имеющих стратегическое значение для страны. В большинстве мировых экономик строго регулируется доля зарубежных инвестиций в освоении месторождений.
Минеральные и другие ресурсы не возобновляются, они исчерпываются. Государство стремится обеспечить ресурсами будущие поколения путем разработки перспективных месторождений, контролируя эти объекты.
Участки недр, относящиеся к федерально-значимым
Замечание 4Статус недр федерального значения определяется на основе решения федеральных органов и органов субъектов РФ.
Для того, чтобы удовлетворить потребности России в ресурсах, которые обеспечивают ее независимость и безопасность, определяются участки федеральных недр. Часть месторождений включена в федеральный фонд месторождений, находящихся в резерве. К участкам федеральных недр относятся:
- месторождения урана, алмазов, никеля, кобальта, платины;
- нефть, газ, золото, медь.
В 2008 году был принят ФЗ, где устанавливаются критерии, по которым иностранные инвесторы имеют ограниченный доступ к пользованию федеральными участками недр.
На основе международного права приняты меры, которые обеспечивают независимость российского топливно-энергетического комплекса от вмешательства без оснований.
Правительство РФ ведет работу по регулированию собственностью России на недра, кроме федеральных законов, действующих в этой области, приняты постановления Правительства РФ, регламентирующие данные отношения.
Если вы заметили ошибку в тексте, пожалуйста, выделите её и нажмите Ctrl+Enter
Право собственности - один из основных институтов гражданского законодательства. Содержание право собственности раскрывается в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ).
Субъектами права собственности в РФ (статья 9) земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
В недропользовании выделяются пять объектов права собственности: недра, ресурсы недр, движимое и недвижимое имущество используемое при недропользовании, информация получаемая в процессе изучения и пользования ресурсов недр, горное предприятие (в целом).
Из всех возможных форм собственности на природные ресурсы, предусмотренных Конституцией РФ, в Законе РФ «О недрах» закреплена лишь одна - государственная собственность на недра. Однако, не в виде монопольной государственной собственности, как это было ранее установлено «Основными законодательствами Союза ССР и союзных республик о недрах» - законодательном акте, регулировавшем горные отношения (отношения недропользования) в СССР в период 1975-1992 гг. В этом нормативном правовом акте указывалось (статья 3), что «…недра в СССР являются государственной собственностью - общим пользование. В законе РФ « О недрах» указано (статья 1.2), что «…недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами».
Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами в соответствии со статьей 2 находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (принцип «двух ключей»). Вместе с тем эта статья не определяет механизм решения вопросов, возникающих при совместном ведении, и оставляет неясной процедуру выделения участков недр федерального значения.
В статье 2.1 Закона РФ « О недрах» содержится норма, в соответствии с которой «…для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивается основными ее суверенитетами, а также для выполнения обязательств по международным договорам РФ, отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти субъектов РФ». Из этой статьи не следует, как же следует поступать, если эти органы не смогут согласовать свои интересы.
Есть несколько возможных решений проблемы совместного ведения. Прежде всего должно быть реализовано положение статьи 2.1 Закона РФ «О недрах», в котором указано, что «…порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения…условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами». Эти законы до настоящего времени не разработаны, поэтому необходимо приступать к их созданию.
Второй вариант решения этой проблемы состоит в следующем: в договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, который может быть заключен в соответствии со статьей 11 Конституции РФ, включается в виде обязательного приложения перечень участков недр федерального значения.
Закрепленная Законом РФ «О недрах» государственная форма собственности на недра, не позволяет гражданам РФ в полном объеме реализовать свое конституционное право иметь в частной собственности участок недр (как вид природных ресурсов), нарушает принцип равноправия всех форм собственности и ограничивает возможности использования недр в интересах развития экономики России. Пока лишь собственники, владельцы земельных участков, имеют право непосредственно для своих нужд добывать общераспространенные полезные ископаемые (не числящиеся на Государственном балансе), строить подземные сооружения на глубину до 5 м, а также строить и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт, не являющийся источником центрального водоснабжения.
Поэтому в процессе развития и совершенствования законодательства РФ о недрах могут быть рассмотрены возможности нормативного закрепления:
· Различных форм собственности на месторождениях с уже утвержденными запасами и на те, которые будут разведаны и открыты с помощью частного капитала;
· Передачи (продажи) государством субъектам предпринимательской деятельности собственности на участки недр как целью добычи полезных ископаемых, так и в иных целях (например, для строительства подземных складов, гаражей и др.).
В Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» определено (статья 8), что произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением. Статья 9 развивает эту правовую норму, определяя, что компенсационная продукция, а также часть прибыльной продукции, является в соответствии с условиями соглашения долей инвестора, принадлежит ему на праве собственности.
Формулировки статей Закона РФ « О недрах» имеют существенный недостаток, обусловленный тем, что право собственности на природные ресурсы сводится, в основном, к праву собственности на добытые из недр полезные ископаемые. При этом, во-первых, не совсем понятно, когда полезные ископаемые могут считаться добытыми из недр, и, во-вторых, остается за рамками закона механизм возникновения права собственности на иные виды ресурсов недр, например, на подземные сооружения, используемые в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, или на внутреннее глубинное тепло недр Земли. Необходимо отметить, что этот механизм не один и тот же для различных видов ресурсов недр.
Для анализа механизма возникновения прав собственности на различные виды ресурсов недр их целесообразно разделить на две группы:
1. Ресурсы недр, использование которых в практических целях требует их извлечение из недр.
2. Ресурсы недр, использование которых в практических целях не требует их извлечение из недр.
В первую группу входят месторождения полезных ископаемых, отходы производства, внутреннее глубинное тепло недр Земли, глубинные источники пресных, минеральных и термальных вод.
Во вторую - подземное пространство, т.е. полости в массиве горных пород природного и техногенного происхождения.
Для твердых полезных ископаемых переход права собственности от государства к недропользователю происходит в момент отделения полезного ископаемого от массива горных пород. Этот переход права не должен быть связан с тем, поднято ли это полезное ископаемое на поверхность. При разработке месторождений открытым способом, оно и так остается на поверхности, а при подземном способе разработки полезное ископаемое не всегда поднимается на поверхность, поскольку, в некоторых случаях, может доставляться на обогатительную фабрику для переработки непосредственно по подземным коммуникациям.
Для жидких или газообразных полезных ископаемых или твердых полезных ископаемых, добываемых методами физико-химической геотехнологии (через скважины), переход права собственности на них от государства к недропользователю соответствует моменту доставки полезного ископаемого к устью скважины в соответствии с проектами разработки месторождения и обустройства рудника или промысла.
Для остальных видов ресурсов недр, входящих в первую группу, переход права собственности на них от государства к недропользователю происходит в момент начала работ по эксплуатации данного вида ресурса недр.
Ресурсы недр, отнесенные ко второй группе, формально являются недвижимостью (недвижимым имуществом). В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса. РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещения которых без несорозмерного ущерба их назначению невозможно.
Анализ механизма перехода собственности на этот ресурс недр от государства к недропользователю позволяет выделить следующие ситуации:
1. Недропользователь получил лицензию на использование природного подземного пространства (полости) для строительства какого-либо инженерного сооружения (например, склада или гаража). В процессе строительства недропользователь произвел необходимые улучшения в этой полости, например, возвел крепление, а также установил необходимые приборы и оборудования. Действия недропользователя в этом случае регулируются статьей 623 Гражданского кодекса РФ, из которой следует, что произведенные арендатором (в данном случае, недропользователем) отделимые улучшения арендованного имущества (приборы и оборудования) являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды. В случае, когда арендатор (недропользователь) произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя (организации, выдавшей лицензию) улучшения арендованного имущества, не отделимые без вреда для имущества (например, бетонное крепление стенок полости), арендатор имеет право после прекращения договора (лицензии на право пользования) на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено условиями лицензии.
Таким образом, если недропользователь использует для строительства и эксплуатации подземного сооружения в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, природное подземное пространство, оно не переходит в его собственность.
2. Недропользователь получил лицензию на использование техногенного пространства (т.е. образованного в результате производственной деятельности человека, но не самим недропользователем), например подземных горных выработок для захоронения отходов и в соответствии с условиями лицензии произвел как отделимые, так и не отделимые без вреда для имущества улучшения. В этом случае (так же, как и предыдущем) отделимые улучшения являются его собственностью, если иное не предусмотрено условиями лицензии. Затраты недропользователя на улучшения, не отделимые без вреда для имущества, подлежат возмещению, если иное не оговорено в условиях лицензии.
Таким образом, если недропользователь использует для строительства и эксплуатации подземного сооружения в целях, не связанных с добычей ископаемых, техногенное подземное пространство, созданное не им, оно не переходит в его собственность.
3. Недропользователь получил лицензию на строительство и эксплуатацию подземного объекта, причем лицензии оговорено, что недропользователь должен самостоятельно образовать техногенное пространство в недрах и провести в нем необходимые улучшения и обустройство.
Таким образом, если недропользователь использует для строительства и эксплуатации подземного сооружения в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, созданное им подземное пространство, оно не переходит в его собственность. Такой подход, вытекающий из статьи 1.2 Закона РФ «О недрах» и признающий недра и содержащиеся в них ресурсы, государственной собственностью, представляется в данной ситуации не вполне логичным. Ведь этот ресурс (подземное пространство) образован самим недропользователе, поэтому он может рассчитывать в будущем (при внесении соответствующих изменений в законодательство) на получение на него права собственности.
Существует суеверие, что по Конституции РФ недра России принадлежат государству и народу, проживающему в данной местности. Этого заблуждения придерживается даже премьер министр В. Путин: «Я обращаюсь, уважаемые коллеги, ко всем вам - и к основным ключевым акционерам наших нефтяных компаний, и к менеджменту и хочу напомнить: вы работаете в Российской Федерации, - сказал Путин. - Получая лицензии на недра, вы эти недра используете, но они остаются в собственности российского народа: это - общенациональное достояние, это в соответствии с действующим законодательством. Даже получая лицензию на недра, недра остаются собственностью российского народа, российского государства ».
Согласно статьи 9, пункт 2 Конституции РФ: “Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности”. То есть здесь однозначно прописано равное право на недра частной и государственной собственности.
Право собственности как право конкретных субъектов на определенные объекты (имущество) сводится к трем правомочиям: праву владения, праву пользования и праву распоряжения. Эти правомочия в комплексе составляют юридическое право собственности. (http://www.rosnedra.com/article/256.html). Право распоряжения - это предоставленная собственнику возможность по своему усмотрению и в своих интересах совершать действия, определяющие юридическую судьбу имущества. Это значит, что по конституции РФ частный собственник, обладая тем же правом на недра, что и государство, может продать свою собственность на недра во владение, пользование и распоряжение любому другому юридическому лицу, в том числе и иностранным компаниям. Это напрямую затрагивает национальную безопасность и независимость России.
Сейчас, чтобы ограничить эту возможность, даваемую Конституцией РФ, существует Федеральный закон “О недрах» , где указано, что: “Недр а в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации” (статья 1-2).
Важно отметить, что группой заинтересованных лиц эти вопросы могут быть решены так, что пункт единоличной государственной собственности может исчезнуть из нового закона «О недрах», и тогда недрами России будет распоряжаться по своему усмотрению любой частный собственник, в том числе и иностранные компании. По мнению академика РАСХН В. Кашина (http://zlev.ru/71_10.htm) «содержание нового закона развивает линию на уничтожение прав Российской Федерации и ее граждан на свои ресурсы». Он пишет: «Недопустима конструкция закона, низводящего Российскую Федерацию, одну из крупнейших стран мира, владеющую богатейшими природными ресурсами, в положение простого партнера гражданско-правовых отношений с недропользователями - добывающими компаниями и даже отдельными физическими лицами… В проекте нового закона записано: «… в отношении стратегических видов минерального сырья федеральными законами может быть установлено приоритетное право Российской Федерации на заключение договоров о приобретении в собственность государства таких видов минерального сырья»… Кто же так маниакально "продавливает" этот законопроект? Ответ на этот вопрос очевиден, если рассмотреть новые законопроекты: «Земельный кодекс», «Лесной кодекс», «Водный кодекс», «Закон о недрах». Это стройный ансамбль, монолит, составные части которого подчинены единому замыслу: тотальное разгосударствление (читай - изъятие у народа природных ресурсов, превращение их в обычных товар, продажа частным лицам, включая иностранцев)…Итак, дан старт второму, этапу приватизации крупных стратегических объектов государства »
Чтобы исключить очередное разбазаривание природных ресурсов России, я предлагаю в Конституции РФ дополнить статью 9 пунктом 3: «Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью». Тогда частной собственностью природные ресурсы Росси могут быть только после продажи государством уже добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов.
Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации .
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме . Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды .
В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения .
В целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр.
Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр.
Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами.
Недра - это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Закон регулирует отношения, возникающие в процессе изучения, использования и охраны недр на территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны, а также использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа и других специфических минеральных ресурсов.
Континентальный шельф РФ включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема.
Российская Федерация осуществляет свои суверенные права в пределах исключительной экономической зоны, равной 200 морским милям от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (если иное не предусмотрено международными договорами РФ) в целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных и других неживых ресурсов.
Горные отношения урегулированы Законом о недрах, Законом о соглашениях о разделе продукции, Федеральными законами "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" , а также международными договорами РФ и нормами международного права в той части, в какой устанавливается правовой режим исключительной экономической зоны и континентального шельфа.
Недра в пределах государственной границы Российской Федерации составляют государственный фонд недр . При приватизации земли порядок использования недр осуществляется в соответствии с Законом о недрах, исключающим негосударственную собственность на недра. Распоряжение государственным фондом осуществляется централизованно, в основном в соответствии с федеральным законом, принимаемым Федеральным Собранием РФ по каждому конкретному участку недр, право пользования которым может быть предоставлено на условиях раздела продукции либо по решению Правительства РФ, либо по совместному решению федерального органа управления недрами (его территориального органа) и органа исполнительной власти субъекта РФ, либо только субъекта РФ.
Утверждение государственной монополии на недра и строго централизованное распределение горных отводов продиктовано интересами экономической безопасности страны. Ограничение прав граждан и их объединений допустимо в силу нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Интересы национальной безопасности и другие цели, названные в ст. 55 Конституции РФ, служат основанием для введения ограничений или запрещений в пользовании недрами или на приобретение права собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты. Монополия в этой сфере обусловливает подчинение горных правоотношений антимонопольному законодательству.
Права применительно к континентальному шельфу закон называет исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия, а также разрешать и регулировать буровые работы на морском дне и в его недрах для любых целей, сооружать, разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений.
Регулирование рассматриваемых отношений и прежде всего отношений собственности и недропользования, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется в особом централизованном порядке, а рынок продукции минерального сырья ограничен, поскольку в результате формируется Золотой запас государства, Алмазный фонд Российской Федерации, другие государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней, а также государственный бюджет. Все это требует особого учета, отчетности, государственного контроля и ответственности за нарушение установленного порядка изучения, разведки и добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
В состав государственного фонда входит Федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, формирующийся для регулирования объемов добычи и обеспечения в перспективе потребностей, состоящий из резервных месторождений.
Недра предоставляются в пользование для геологического поиска, разведки, добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей (строительство и эксплуатация подземных сооружений), либо для использования природных лечебных ресурсов курорта (питьевые воды и лечебные грязи). Объект пользования - в границах лицензионного участка в виде горного отвода. Для определения границ учитываются размеры участка недр, зоны подхода и эксплуатации горных выработок и другие факторы.
Пользователи недр - субъекты предпринимательской деятельности, в том числе и иностранцы, отвечающие квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователям, т.е. получившие или переоформившие лицензию на пользование участками недр в установленном порядке (в отдельных случаях недропользователям, право которых досрочно прекращено, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр может быть предоставлено право краткосрочного (до одного года) пользования прежним участком недр с оформлением соответствующей лицензии).
Работы по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивного сырья и радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов разрешено вести исключительно юридическим лицам, имеющим лицензии, выданные федеральными органами исполнительной власти на эти цели. Лечебно-профилактическая деятельность с использованием природных лечебных ресурсов разрешена только санаторно-курортным организациям, имеющим статус лечебно-профилактических организаций, функционирующим на основании выданных лицензий.
Добыча и производство драгоценных металлов и драгоценных камней могут осуществляться исключительно юридическими лицами. При этом закон предусматривает, что Российской Федерации, субъектам РФ, а также организациям, созданным без участия иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по добыче алмазов. Разрешена старательская добыча как способ организации работ по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе артелями старателей, кроме добычи алмазов. Аффинаж драгоценных металлов (их очистка от примесей) могут осуществлять только организации по перечню, утвержденному Правительством РФ.
Поскольку недропользователями могут быть иностранные физические и юридические лица, законом (ст. 23 Закона о соглашениях о разделе продукции) в соответствии со ст. 127 ГК предусмотрена возможность отказа государства в соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными гражданами и юридическими лицами, от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и(или) судебно-арбитражного решения.
Деятельность, связанная с пользованием недрами, лицензируется в установленном порядке. Права и обязанности недропользователей возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, а при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции - с момента вступления такого соглашения в силу. В последнем случае не допускается передача участниками соглашений прав и обязанностей третьим лицам без согласия государства.
Орган, выдающий лицензию, принимает решение, проводить конкурс или аукцион на право пользования участками недр. Правительством РФ рекомендовано использовать преимущественно аукционную систему предоставления лицензий, предусматривать в условиях конкурсов (аукционов) требования, препятствующие участию в них юридических и физических лиц, имеющих задолженность по платежам в бюджеты разных уровней, принимать меры по досрочному прекращению права пользования недрами, если недропользователи, допускающие нерациональное использование ресурсов недр, отказываются от включения в лицензии и соглашения дополнительных условий, необходимых для выполнения требований законодательства по пользованию недрами.
Лицензия - это специальное разрешение, удостоверяющее право ее владельца на пользование участком недр в соответствии с указанными в ней целью и видом деятельности. Так, для целей геологического изучения и добычи подземных питьевых вод или вод промышленного использования наделение правом пользования осуществляется по совместному решению федерального органа управления государственным фондом недр (его территориальным органом) и органом исполнительной власти субъекта РФ.
Таков же порядок принятия решений для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, а также для размещения промышленных и бытовых отходов.
Порядок получения права пользования месторождениями общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий) или участками недр местного значения, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусматривается органом представительной власти субъекта РФ. Как правило, выдача соответствующих разрешений поручается органам местного самоуправления.
Участки недр предоставляются на срок или без определенного срока . Для геологического изучения - на срок до пяти лет, добычи полезных ископаемых - на неопределенный срок (время отработки месторождения).
Драгоценные металлы и драгоценные камни, добытые из недр, а равно другая продукция и доходы, правомерно полученные при добыче, являются собственностью субъектов добычи, если иное не установлено лицензиями, договорами поставок (договорами поставок для федеральных нужд), заключенных с участием этих субъектов, а также международными договорами РФ. Собственником незаконно добытых драгоценных металлов и драгоценных камней является государство.
Аффинированные (очищенные от примесей) драгоценные металлы в стандартном виде, а также добытые из недр или регулированные (извлеченные из отработанных или выведенных из эксплуатации изделий технического назначения) драгоценные камни при продаже субъектами их добычи и производства предлагаются в приоритетном порядке:
1) для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней и Золотого запаса Российской Федерации;
2) субъектам РФ, на территории которых они были добыты, для пополнения их государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней.
Российская Федерация и ее субъекты наделены преимущественным правом на заключение договоров купли-продажи добытых и произведенных драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи и производства в целях пополнения указанных фондов. Эти ограничения не применяются при исполнении соглашений о разделе продукции относительно участников соглашений.
Соглашение о поиске, разведке и добыче минерального сырья на условиях раздела продукции формируется только начиная со дня вступления в силу федерального закона о конкретном участке недр, право пользования которым может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Проекты этих законов (изменений, дополнений) вносятся в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы и рассматриваются ею при наличии заключений Правительства РФ и решений представительных органов субъектов РФ, на территориях которых расположены соответствующие участки недр.
На условиях раздела продукции разрешается предоставление не более трети разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых.
Если участки недр находятся на территории традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, требуется решение органа местного самоуправления, а решение субъекта РФ должно учитывать интересы этих народов.
Правительством РФ могут быть установлены случаи и порядок выплаты компенсаций коренным малочисленным народам, если не будут приняты меры по защите исконной среды их обитания и традиционного образа жизни в процессе выполнения работ по соглашению на объектах, расположенных на их территориях, и хозяйственной деятельности.
Переговоры и заключение соглашений об этом поручаются исключительно Правительству РФ и органу исполнительной власти субъекта РФ. Субъект РФ законодательно регулирует свое участие в соглашениях.
В отдельных случаях перечни участков недр, право пользования которыми осуществляется на условиях раздела продукции, могут быть предоставлены на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти субъекта РФ, но только при определенных нормативах месторождений нефти, газа, золота и иных стратегических видов полезных ископаемых, установленных законом. В этих случаях инвестор является пользователем недр для разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных федеральным законодательством условиях, отличных от условий соглашения.
Правительство РФ обязано организовать конкурс или аукцион для выявления инвестора. Только по решению Государственной Думы Федерального Собрания РФ разрешается бесконкурсное предоставление участков недр. Условия конкурса или аукциона должны включать предусмотренные законом условия и порядок раздела продукции. В случае же заключения соглашения без проведения конкурса или аукциона порядок раздела продукции устанавливается решением Правительства РФ и органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.
Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе РФ и (или) в пределах ее исключительной экономической зоны, также утверждаются отдельными федеральными законами.
Правительство РФ представляет в Государственную Думу доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год, а также направляет доклад в Счетную палату РФ. Государственная Дума рассматривает доклад только по представлении заключения Счетной палаты РФ.
Предмет соглашения - поиск, разведка и добыча минерального сырья, раздел произведенной продукции, а также ее транспортировка, обработка, хранение, переработка, использование, реализация или распоряжение иным образом (кроме алмазов).
Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции установлены Законом о соглашениях о разделе продукции, правила которого имеют приоритет перед правилами, установленными иным законодательством, в том числе гражданским.
Права и обязанности сторон соглашения, имеющие гражданско-правовой характер, определяются и названным законом, и гражданским законодательством с учетом отмеченного выше соотношения.
Сторона, противостоящая по соглашению (договору) государству, субъект предпринимательской деятельности, именуемый в соглашении инвестором, обязуется осуществить за свой счет те действия, которые предусмотрены предметом договора.
Произведенная инвестором продукция подлежит разделу между государством и инвестором, как это обусловлено соглашением. Часть, остающаяся в собственности инвестора, состоит из так называемой компенсационной продукции (возмещающая инвестору его затраты на выполнение работ) и части прибыльной продукции, являющейся долей инвестора. Полученная государством другая часть прибыльной продукции в соответствии с соглашением подлежит распределению с субъектом РФ, на территории которого расположен предоставленный инвестору в пользование участок недр, уже на основе другого договора, заключенного между органами исполнительной власти РФ и ее субъекта.
Договор определяет условия и порядок поступления этой продукции или ее стоимостного эквивалента в согласованных пропорциях в федеральную собственность и собственность субъекта РФ. Порядок использования федеральной собственности устанавливается Правительством РФ, выручка от ее реализации зачисляется в федеральный бюджет. Порядок использования части продукции, поступающей в собственность субъекта РФ, определяется его законодательством. Имущество инвестора, приобретенное для производства работ, является его собственностью, если иное не установлено соглашением. Право собственности на это имущество может перейти к государству, если стоимость этого имущества полностью возмещена.
Вся первичная геологическая, геофизическая и иная информация, производные данные, а также образцы горных пород, выявленных в результате работ по соглашению, принадлежит государству. Инвестор вправе безвозмездно пользоваться информацией на условиях конфиденциальности.
Инвестор уплачивает государству за пользование недрами:
Разовые платежи (бонусы) при заключении соглашения и (или) по достижении определенного результата;
Ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ (ренталс), установленные за единицу площади использованного участка недр;
Регулярные платежи (роялти) в процентах от объема добычи минерального сырья между РФ и ее субъектом, территория которого используется для проведения работ по заключенному соглашению; распределение указанной продукции, полученной государством, осуществляется на основе отдельных договоров, заключаемых органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ.
Добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни, а также сопровождающая иная продукция и доходы, правомерно полученные, становятся собственностью субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. Иное может быть установлено лицензиями на их добычу или договорами поставок (в том числе для федеральных нужд). Те из них, которые оказались непригодными для изготовления ювелирных изделий, используются как продукция производственно-технического назначения без ограничений, установленных Федеральным законом "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".
Уникальные самородки драгоценных металлов и уникальные драгоценные камни подлежат продаже по договорной цене (не ниже мировых цен) субъектами их добычи, в приоритетном порядке сначала специально уполномоченному федерального органа исполнительной власти, а затем - субъекта РФ.
Правило о приоритетной продаже Государственным фондам драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и субъектам РФ не распространяется на исполнение соглашений о разделе продукции при осуществлении поиска, разведки и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней (кроме алмазов) *(501) в отношении участников соглашений.
Виновные в нарушении установленного порядка изучения, разведки и добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней привлекаются к уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности.
Полученные в результате осуществления незаконных добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней доходы обращаются в доход государства. При этом драгоценные металлы и драгоценные камни подлежат обязательной сдаче в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ.
Не приобретенные в приоритетном порядке в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ самородки возвращаются субъектам их добычи или реализуются по их поручениям, в том числе с аукциона, равно как и другие драгоценные металлы и драгоценные камни, не выкупленные соответственно Государственными фондами РФ и субъектов РФ. Они реализуются субъектами их добычи и производства на свободном рынке любым физическим и юридическим лицам, в том числе через биржу драгоценных металлов и драгоценных камней, могут быть использованы также в собственном производстве либо в качестве залога, а также вывезены с территории страны для реализации на внешнем рынке в порядке, установленном Президентом РФ.
Не востребованная и не оплаченная по обязательствам часть драгоценных металлов используется их собственниками по своему усмотрению на внутреннем и внешнем рынках. Оплаченная, но не востребованная в течение 3 месяцев часть драгоценных металлов и драгоценных камней поступает в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ на ответственное хранение: она может быть востребована по предъявлении прав собственника.
Отпуск ценностей из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ строго централизован: Правительство РФ утверждает ежегодный план их использования с указанием конкретных целей отпуска, а отпуск золота и сверх плана других ценностей для целей, не предусмотренных планом или сверх запланированного объема, производится только по представлению Председателя Правительства РФ и решению Президента РФ с внесением соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Пользователи недр не могут приобретать слитки у других субъектов и друг у друга, передавать полученное минеральное сырье его участникам (акционерам), а также не допускается его передача между участниками (акционерами) пользователями недр.
Природа права пользования недрами: дискуссионный аспект
http://law.admtyumen.ru/nic?print&nd=466201785