О реформе части первой гражданского кодекса российской федерации. Реформа гражданского законодательства: первый блин Оформление решений общих собраний
Изменения части первой ГК РФ в 2013 году
Федеральный закон от 21.12.2013 N 367-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (вступает в силу с 1 июля 2014 года).
Основные изменения:
1) Введены нормы о договоре об управлении залогом;
2) Установлено специальное регулирование в отношении залога обязательственных прав, залога прав по договору банковского счёта, залога прав участников юридического лица;
3) Предусмотрено, что положения государственной регистрации договора ипотеки не применяются к договорам ипотеки, заключаемым после 1 июля 2014 г.;
4) Определено, что с 1 января 2015 г. допускается залог всего имущества лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность (к примеру, коммерческой организации);
5) Введены положения, согласно которым залог может быть прекращён, если заложенное имущество определённым образом было получено добросовестным приобретателем;
6) Разрешены многочисленные правовые проблемы, возникающие при установлении последующих залогов;
7) Введено специальное регулирование уступки будущих требований;
8) Установлены нормы, согласно которым требование переходит к цессионарию в момент заключения договора цессии, если законом или договором не предусмотрено иное.
Федеральный закон от 02.07.2013 N 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (вступил в силу 25 ноября 2013 года).
Основные изменения:
Установлено, что в предусмотренных законом субъекта РФ случаях органами опеки и попечительства могут быть также органы местного самоуправления.
Федеральный закон от 02.11.2013 N 302-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в силу 14 ноября 2013 года).
Основные изменения:
Установлено изъятие из общих норм об исковой давности. Оно включено в Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Норма, предусматривающая такое изъятие, состоит в следующем. Срок исковой давности по требованиям о возмещении вреда, причинённого имуществу в результате террористического акта, устанавливается в пределах сроков давности привлечения к уголовной ответственности за совершение указанного преступления.
Федеральный закон от 02.07.2013 N 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступил в силу 1 октября 2013 года).
Основные изменения:
Установлен новый вид недвижимого имущества - единый недвижимый комплекс. Под данным комплексом понимается совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически либо расположенных на одном земельном участке, если в ЕГРП зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь.
Установлено, что плоды, продукция, доходы, полученные в результате использования вещи, независимо от того, кто её использует, по общему правилу принадлежат собственнику вещи.
Определено, что правообладатель, со счёта которого были неправомерно списаны бездокументарные ценные бумаги, вправе требовать от лица, на счёте которого они находятся, возврата таких бумаг.
Основные изменения:
Введена специальная статья, касающаяся согласия на совершение сделки.
Отменена сверхимперативная норма об обязательной письменной форме внешнеэкономической сделки.
Установлены правовые основы юридически значимых сообщений.
Введена презумпция, в соответствии с которой сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является по общему правилу оспоримой, а не ничтожной.
Запрещено требовать признания оспоримой сделки недействительной теми лицами, которые ранее её одобрили или своими действиями подтвердили намерение её исполнить.
Установлены правовые основы принятия и оспаривания решений собраний.
Введены дополнительные меры по защите прав и законных интересов контрагента по сделке, совершаемой неуполномоченным лицом.
Определены правовые основы безотзывной доверенности в гражданском законодательстве.
Федеральный закон от 23.07.2013 N 245-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии» (вступил в силу 24 августа 2013 года).
Основные изменения:
Внесены незначительные изменения в п. 2 ст. 233 ГК РФ, касающийся передачи в государственную собственность клада, который имеет культурную ценность.
Федеральный закон от 28.06.2013 N 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям«(вступил в силу 30 июня 2013 года).
Основные изменения:
Установлена обязанность регистрирующего органа проверять достоверность сведений, включаемых в ЕГРЮЛ.
Введены новые основаниядля отказа в государственной регистрации юридического лица.
Установлено, что лицо, добросовестно полагающееся на данные, отраженные в ЕГРЮЛ, вправе исходить из того, что они соответствуют действительным обстоятельствам. Юридическое лицо не может ссылаться на сведения, не отраженные в ЕГРЮЛ, в отношениях с лицом, полагавшимся на данные из реестра, а также указывать на недостоверность содержащихся в реестре данных.
Предусмотрено, что юридическое лицо должно возместить убытки, причиненные другим участникам гражданского оборота вследствие непредставления, несвоевременного представления или представления недостоверных данных о нем в ЕГРЮЛ.
Федеральный закон от 30.12.2012 N 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (за исключением отдельных положений вступил в силу 1 марта 2013 года).
Основные изменения:
Введена обязанность каждого лица действовать добросовестно (принцип добросовестности).
Запрещены действия в обход закона с противоправной целью, который является формой злоупотребления правом.
Решения собраний включены в перечень юридических фактов, являющихся основанием для возникновения прав и обязанностей.
Отменена государственная регистрация сделок с недвижимостью, перечисленных в части второй Гражданского кодекса РФ, за исключением договора аренды недвижимого имущества.
Предусмотрена возможность возмещения ущерба, причинённого правомерными действиями органов публичной власти и их должностных лиц.
Закреплена возможность признания ограниченно дееспособными лиц с психическим расстройством, признанных недееспособными, при развитии у них способности понимать значение своих действий или руководить ими лишь при помощи других лиц. Это позволит им участвовать в ограниченном объёме в гражданском обороте (в том числе совершать отдельные сделки самостоятельно).
Установлена возможность государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства в качестве юридического лица.
Кроме того, в ходе реформы гражданского законодательства было восстановлено действие ст. ст. 609, 651 и 658 ГК РФ в части государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества (ст. 3 Федерального закона от 04.03.2013 N 21-ФЗ).
Федеральный закон от 11.02.2013 N 8-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О некоммерческих организациях»(вступил в силу 12 февраля 2013 года).
Основные изменения:
Расширен перечень целей создания ассоциаций (союзов). Установлено, что ассоциации (союзы) создаются для представления общих профессиональных интересов их членов. Кроме того, отмечается возможность создания юридических лиц в форме ассоциаций (союзов) для достижения общественно полезных, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.
Предусмотрено, что ассоциация (союз) может отвечать по долгам её членов, только если это предусмотрено законом. Члены ассоциации (союза) по общему правилу не отвечают по её обязательствам. Однако законом и (или) уставом данного юридического лица может быть предусмотрена их субсидиарная ответственность.
Установлено, что вступление в ассоциацию (союз) нового члена может быть обусловлено его субсидиарной ответственностью по обязательствам ассоциации (союза), возникшим до его вступления.
Предусмотрены специальные требования к содержанию устава ассоциации (союза).
Изменения части второй ГК РФ в 2013 году
Федеральный закон от 02.12.2013 N 345-ФЗ «О внесении изменения в статью 855 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступит в силу 14 декабря 2013 года).
Основные изменения:
Уточнена очерёдность удовлетворения требований при недостаточности денежных средств на банковском счёте.
Федеральный закон от 02.07.2013 N 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (вступил в силу 1 сентября 2013 года) .
Основные изменения:
Внесены незначительные изменения в п. 1 ст. 582, п. 5 ст. 1086, п. 1 ст. 1088 ГК РФ. Скорректирована терминология, относящаяся к сфере оказания образовательных услуг.
Федеральный закон от 23.07.2013 N 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (вступил в силу 1 сентября 2013 года).
Основные изменения:
Внесены незначительные изменения в п. 3 ст. 937, ч. 2 ст. 938, п. 2 ст. 954 ГК РФ. Скорректирована терминология, касающаяся осуществления государственного надзора в сфере страхования.
Федеральный закон от 28.06.2013 N 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям» (вступил в силу 30 июня 2013 года).
Основные изменения:
Предусмотрено, что банк вправе расторгнуть договор банковского счёта в случаях, установленных законом, с обязательным письменным уведомлением об этом клиента. Договор банковского счёта считается расторгнутым по истечении 60 дней со дня направления банком клиенту уведомления о расторжении договора банковского счёта.
С момента расторжения договора банковского счёта банк не вправе, за некоторыми исключениями, осуществлять операции по банковскому счету клиента.
Если клиент не явится за получением остатка денежных средств на счёте в течение 60 дней со дня направления банком клиенту уведомления о расторжении договора банковского счёта либо если банк в течение этого же срока не получит указания клиента о переводе суммы остатка денежных средств на другой счет, банк обязан зачислить денежные средства на специальный счёт в Банке России.
Изменения части третьей ГК РФ в 2013 году
Федеральный закон от 30.09.2013 N 260-ФЗ «О внесении изменений в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступил в силу 1 ноября 2013 года).
Основные изменения:
В разделе «Международное частное право» установлены, в частности, следующие специальные нормы:
1) о сферах действия права, подлежащего применению к вещным правам;
2) об определении права, подлежащего применению к переходу прав кредитора к другому лицу на основании закона;
3) об определении права, подлежащего применению к отношениям представительства;
4) об определении права, подлежащего применению к обязательствам, возникающим вследствие недобросовестного ведения переговоров о заключении договора;
5) об определении права, применимого к требованиям об ответственности учредителей (участников) иностранной организации по обязательствам последней. Правило коснется юридических лиц, которые учреждены за рубежом, но занимаются предпринимательской деятельностью главным образом в России;
6) об определении права, подлежащего применению к договору с участием потребителя.
Нормы наследственного права в соответствии с данным Законом не изменены.
Федеральный закон от 23.07.2013 N 223-ФЗ «О внесении изменения в статью 1151 в части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступил в силу 23 июля 2013 года).
Основные изменения:
Установлено, что выморочное имущество в виде недвижимости (жилые помещения, земельные участки, расположенные на них здания, сооружения, иные объекты недвижимого имущества, доля в праве общей долевой собственности на указанные объекты) переходит в собственность:
Городского или сельского поселения, городского округа, если это имущество находится на территории данных муниципальных образований;
Муниципального района, если это имущество находится на межселенной территории;
Городов федерального значения (гг. Москва и Санкт-Петербург), если это имущество находится на территории данных субъектов РФ.
Иное выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации.
Федеральный закон от 07.05.2013 N 100-ФЗ «О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» (за исключением отдельных положений вступил в силу 1 сентября 2013 года).
Основные изменения (применительно к части третьей Гражданского кодекса РФ):
В абз. 2 п. 1 ст. 1153 ГК РФ внесены незначительные изменения технического характера (скорректирована бланкетная норма).
Изменения части четвертой ГК РФ в 2013 году
Федеральный закон от 02.07.2013 N 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (вступил в силу 1 сентября 2013 года).
Основные изменения:
Внесены незначительные изменения в пп. 2 п. 1 ст. 1275 ГК РФ (слово «учреждение» заменено словом «организации»).
Федеральный закон от 23.07.2013 N 222-ФЗ «О внесении изменений в часть четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступил в силу 3 августа 2013 года).
Основные изменения:
Предусмотрено, что Правительство РФ вправе устанавливать минимальные ставки, порядок и сроки выплаты вознаграждения за служебные изобретения, служебные полезные модели, служебные промышленные образцы. Также оно вправе устанавливать минимальные ставки, порядок сбора, распределения и выплаты вознаграждения за отдельные виды использования объектов авторских и смежных прав.
Федеральный закон от 02.07.2013 N 187-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты интеллектуальных прав в информационно-телекоммуникационных сетях» (вступил в силу 1 августа 2013 года).
Основные изменения:
Введены следующие положения:
1) правообладатель в случае обнаружения в информационно-телекоммуникационных сетях фильмов или информации, необходимой для их получения с использованием таких сетей, которые распространяются без его разрешения или иного законного основания, вправе обратиться в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти с заявлением о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим такие фильмы или информацию, на основании вступившего в силу судебного акта;
2) уполномоченный орган определяет провайдера хостинга, обеспечивающего размещение в Интернете информационного ресурса, на котором содержится информация, нарушающая исключительные права, или иное лицо со сходными функциями и направляет ему уведомление о нарушении данных прав.
На основании этого уведомления провайдер хостинга уведомляет владельца сайта, после чего тот обязан незамедлительно (в течение одного рабочего дня) удалить незаконно размещенную информацию или принять меры по ограничению доступа к ней. В случае неисполнения владельцем сайта данной обязанности провайдер хостинга обязан ограничить доступ к соответствующему информационному ресурсу, а если этого не происходит, доступ ограничивает оператор связи;
3) гражданские дела, которые связаны с защитой интеллектуальных прав в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, и по которым приняты предварительные обеспечительные меры, в качестве суда первой инстанции рассматривает Московский городской суд;
4) рассмотрение заявлений об в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, также находится в исключительной компетенции Московского городского суда.
КонсультантПлюс, 1992-2013
Современная конституция считается актом прямого действия, которое имеет огромное значение для общества, оказывая непосредственное влияние на его различные стороны, включая духовную жизнь. Однако не все нормы современных конституций могут иметь такое регулятивное значение. Как отмечалось, конституция не только особый юридический, но и политический, и идеологический документ. Регламентация основ взаимосвязей человека, коллектива, государства придает положениям конституции высокую степень обобщения. Это приводит к тому, что кроме норм-правил, которые составляют основное содержание конституции, в ней много норм-принципов, норм-целей, норм-определений, норм-констатаций, программных норм, отражающих особенности конституционного регулирования. Именно они, а не положения о структуре парламента, сроках подписания закона президентом или порядке формирования правительства, определяют характер конституции, ее значение для общества, хотя и «ослабляют» ее нормативную роль, придавая основному закону свойства декларативного или программного документа.
Неодинаковый характер конституционных положений обусловливает различные способы их воздействия на общественные отношения. Конституция и, следовательно, ее нормы могут применяться непосредственно либо путем издания других правовых актов, которые устанавливают порядок применения конституционных норм. Согласно ст. 2 Конституции Франции 1958 г. девиз Республики - «Свобода, Равенство, Братство», а ее принцип - правление народа, народом и для народа. Статья 30 Конституции Польши 1997 г. гласит: «прирожденное и неотъемлемое достоинство человека образует источник свобод и прав человека и гражданина». Эти положения должны пронизывать все законодательство, трансформироваться в его нормах, ориентировать правоприменение, иметь воспитательное, пропагандистское значение, но сами по себе вряд ли могут предоставлять возможность требования каких-либо благ.
Конституционная реформа в Армении в 2015 г. предусмотрела закрепление норм о правах человека в двух отдельных главах: в гл. 2 «Основные права и свободы человека и гражданина» и гл. 3 «Законодательные гарантии и основные задачи государственной политики в экономической, социальной и культурной сферах». Таким образом законодатель ввел дифференциацию прав человека на непосредственно действующие и подлежащие судебной защите, а также те, которые представляют задачу государственной политики, т.е. их реализация ограничена имеющимися возможностями государства.
Другой пример - ст. 2 Основного Закона России, провозгласившая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина обязанностью государства, ориентирует Конституционный Суд РФ при вынесении конкретных решений. Основываясь на указанных конституционных положениях Конституционный Суд сформулировал и неоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться так, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в установленную систему норм и предсказуемость законодательной политики .
Для того чтобы привести некоторые конституционные нормы в действие, нужны дополнительные механизмы правового регулирования, в частности принятие законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому не может быть такой конституционной реформы, которая не влекла бы за собой изменение законодательства. Даже не очень существенные поправки к конституции всегда сопровождаются его корректировками.
Так, во Франции масштаб развития законодательства, последовавшего за конституционными изменениями 2008 г. о модернизации институтов Пятой Республики и затронувшего полномочия президента, парламента, правительства, Конституционного Совета, защиту прав граждан, избирательное право, деятельность СМИ, управление государственными финансами, заморскими территориями, нередко служит основанием для рассмотрения данных преобразований в качестве конституционной реформы.
В России после принятия конституционной поправки 2014 г. 1 , упразднившей Высший Арбитражный Суд РФ, также последовали законодательные изменения в части не только исключения упоминания этого судебного органа, но и уточнения функционирования элементов судебной системы , новеллизации процессуального законодательства в свете сближения принципов рассмотрения дел арбитражными судами и судами общей юрисдикции , единообразия судебного применения норм процессуального и материального права . Данная конституционная поправка ознаменовала новый значимый этап судебной реформы в Российской Федерации, и можно прогнозировать дальнейшее совершенствование законодательства в этой сфере.
Для иллюстрации указанной практики интересны примеры Ирландии и Канады. В 1995 году 15-й поправкой к Конституции Ирландии была отменена конституционная норма, полностью запрещавшая развод (ст. 41). Новая редакция данной статьи предусматривает возможность развода при условии, что надень возбуждения процедуры расторжения брака супруги жили отдельно друг от друга в течение пяти предшествующих лет и отсутствуют перспективы примирения супругов. Это положение повлекло принятие в 1996 г. Закона «О семейном праве (разводе)», а некоторые нормы уже действовавших законов претерпели изменения, в частности Законы «О наследстве» 1965 г., «О защите семейного жилища» 1976 г., «О семейном праве (содержание супругов и детей)» 1976 г., «О судебном разводе и реформе семейного права» 1989 г., «О пенсиях» 1990 г., «Об уголовных преступлениях» 1991 г., «О доказательствах по уголовным делам» 1992 г., «О прокуроре» 1996 г., «О домашнем насилии» 1996 г.
Большие изменения были проведены в законодательстве Канады после крупной конституционной реформы - принятия Акта о Канаде 1982 г. парламентом Великобритании. Было затронуто 40 федеральных законов, в том числе Акт о конституционных поправках 1996 г. в связи с правом вето провинций по отношению к федеральным законам, Акт о новом уголовном кодексе 2002 г., Акт о коммерческом и промышленном развитии коренных народов 2005 г.
Существуют общие, присущие всем государствам грани взаимодействия конституций и законодательства.
Значение конституции в развитии законодательства состоит, прежде всего, в том, что она устанавливает основные векторы и пределы его развития. Сохранение законодательства в такой системе конституционных координат обеспечивается судебно-конституционным контролем.
Влияние конституции определяется тем, что она закрепляет универсальные правовые ценности, определяющие содержание законодательного регулирования. К этим ценностям относятся права и свободы личности, суверенитет государства, верховенство права, демократическая организация общества, баланс публичных и частных интересов, сохранение материального и духовного наследия, защита окружающей среды и др.
Конституция обеспечивает системность законодательства. Например, Конституция РФ закрепляет систему отраслей и основных институтов законодательства в статьях о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
Нормы конституции служат отправной точкой правового регулирования в рамках отраслевого законодательства. Так, предусмотренное Конституцией РФ право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями (ст. 42), реализовано в нормах Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», во многих других актах экологического, земельного, лесного, водного законодательства.
Следует подчеркнуть, что указанные системообразующие качества конституции не являются застывшими. Они постоянно развиваются под влиянием разнообразных международно-правовых, внутриполитических и социально-экономических факторов. И процесс законодательного сопровождения конституционной реформы, как выше упоминалось, эволюционирует в рамках конституционализации законодательства - законодательного освоения конституционных идеалов и ценностей .
Эта относительно новый ракурс темы, в том числе для зарубежной юридической науки, традиционно остающейся в границах исследования судебного конституционного толкования и контроля 1 .
Процессы конституционализации законодательства в разных странах проходят по-разному. Например, в современном законодательстве постсоветских стран можно выделить три основных этапа конституционализации.
На первом - «формационном» - этапе были созданы основы законодательного регулирования. Разрабатывались кодексы, другие законодательные акты, раскрывавшие содержание конституционных установок (постулатов), ценностей и норм.
На этом этапе был выстроен каркас системы законодательства суверенного Казахстана. Его контуры определялись Основным законом 1993 г., а окончательно они оформились с принятием ныне действующей Конституции 1995 г., установившей современную регламентацию базовых общественных отношений . В первоочередном порядке происходило строительство законодательной базы организации и осуществления публичной власти, определившей содержание конституционных ценностей народовластия, разделения властей, идеологического и политического многообразия (ст. 1, 3, 5 Конституции Казахстана) . Были закреплены основы избирательной системы , порядок формирования, полномочия и механизмы взаимодействия высших органов государственной власти , административно-территориальное устройство 1 , правовой статус других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений .
Более длительно, с учетом сложности преобразования прежней социалистической экономической системы, происходил процесс создания правовых основ частной сферы, нацеленных на решение конституционной задачи экономического развития на благо всего народа (ч. 2 ст. 1 Конституции Казахстана). Ее основными элементами стали Гражданский кодекс, законы о приватизации, хозяйственных обществах, банках и банковской деятельности, естественных монополиях и регулируемых рынках, инвестициях, других сегментах и участниках частноправовых отношений .
В общей сложности на этом этапе конституционализации законодательства было принято: в России более 900 законов, в Белоруссии - 170, в Казахстане - 1300.
При смене конституционной модели происходят самые масштабные изменения законодательства. На это, как правило, непосредственно указывает сама конституция. Так, Основной Закон России 1993 г. предусмотрел принятие более 70 законов, включая свыше 10 федеральных конституционных законов. Российская конституционная модель, сменившая советскую, потребовала полного обновления законодательства, формирования новой правовой системы, впервые включившей общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, признавшей, что закон должен обладать высшей юридической силой, и гарантирующей права личности, судебной власти, функционирование новой политической системы 1 . Конституция заложила основы для законодательного обеспечения экономики, что связывалось с необходимостью актуализации гражданского и налогового законодательства, законодательства в сферах трудовых отношений, социального развития, образования, науки и промышленности. Изменение системы государственного управления дало импульс коренному изменению административного законодательства. Впоследствии интенсивное нарастание массивов законов и иных правовых актов привело к их структурной обособленности и упорядочению в новые отрасли и подотрасли законодательства (банковского, таможенного, информационного, транспортного, земельного, экологического, горного, образовательного и др.)
Новая конституция потребовала обновления нормативной базы, но у законодателя еще оставались прежние «нерасчищенные завалы», в том числе формально действующие, но фактически утратившие силу законодательные акты, например акты Союза ССР в России. В итоге оказалось, что законодательная база, с одной стороны, очень перегружена, с другой неполна, так как принятые законы не решают многих насущных проблем.
В целом для этого периода была характерна высокая динамика правовых процессов, вызванная потребностью в решении задач политического и социально-экономического развития. Вместе с тем она сопровождалась определенными негативными последствиями.
Поспешность, ускоренное принятие и недостаточная проработка отдельных законодательных актов в России вызывали противоречия и пробелы в правовом регулировании. Некоторые вопросы, имевшие высокую социальную значимость, стали регулироваться подзаконными актами. При этом многие законы, в частности в области избирательного законодательства, стали отличаться чрезмерной детализацией, не соответствовавшей предмету их регулирования. Обстановку усугубляло отсутствие систематизации и концептуального единообразия многих сфер законодательства, принятие законодательных актов без расчета на их использование, что стало мощным фактором, дестабилизирующим правоприменение. Наглядным примером может служить регламентация земельных отношений, где нормы гражданского и земельного законодательства не только вступали в конкуренцию, но и создавали ситуацию, когда фактическая правоприменительная практика формировалась автономным и часто противоречивым образом.
Такие явления, несомненно, «размывали» роль законодательства как основного регулятора общественной жизни.
В связи с необходимостью системного законодательного обеспечения конституционной реформы 1993 г. Президентом РФ в 1994 г. было дано поручение Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации провести комплексное исследование в целях подготовки современной концепции российского законодательства .
Второй этап - «адаптационный», охвативший почти все первое десятилетие нового века, был ориентирован на решение политических и социально-экономических проблем и корректировку действовавших правовых механизмов на основе конституционных принципов и норм. В Казахстане контроль за их соблюдением в порядке предварительного конституционного контроля осуществлял Конституционный совет, что позволило остановить значительное число конституционно не обоснованных законодательных инициатив 1 .
Этот период отличает высокая степень обновляемости законов, что обусловлено главным образом стремительным развитием общественных отношений, нередко требовавшим от законодателей мгновенного реагирования на новые вызовы экономической, социальной и политической жизни.
Так, в России на данном этапе было принято более 3700 законов, в Республике Беларусь - более 780, в Республике Казахстан - более 460 законодательных актов.
Заметной чертой развития законодательства того времени стало усложнение содержания многих законов, часто не соответствовавшее предмету их регулирования. Например, речь идет о законодательстве о выборах . Его основным адресатом являются избиратели, что предполагает сохранение максимальной доступности его положений. Но казахстанские, как и российские, законодатели пошли по пути «технократизации» избирательного законодательства - наполнения его техническими нормами, обращенными в основном к организаторам выборов .
Следующая черта второго этапа конституционализации - оптимизация законодательства, в том числе в направлении его социализации и становления в новой иерархии конституционных ценностей справедливости, защиты прав и свобод человека 1 .
Именно в это время Казахстаном принимаются такие значимые для социальной сферы акты, как законы о государственном социальном заказе, социальной защите инвалидов, поддержке многодетных семей, экологическом страховании, частном предпринимательстве, специальных социальных услугах.
В общей сложности в рассматриваемый период в Казахстане было принято 20 конституционных законов, 8 кодексов и 900 законов .
В последние годы наступил новый - «модернизационный» - этап развития законодательства . Он не ставит задачи какого-либо коренного преобразования, но и не ограничивается его текущим совершенствованием. Модернизацию отличают масштаб и способ решения задач, что требует принятия новых законов и применения новых методов и средств правового воздействия.
Этот этап характеризуется прежде всего углублением законодательного развития социально-гуманитарных вопросов, а также стремлением обеспечить равновесие частных, социально-групповых и общегосударственных интересов.
При этом назначение государства все более ассоциируется с его функцией по социальному обслуживанию населения, что отчетливо видно на примере Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и вступивших в силу с сентября 2013 г.
норм Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Для модернизации современного законодательства России характерна гармонизация предметов и пределов законодательного регулирования Федерации и ее субъектов.
Конституция России 1993 г. определила весьма общую схему компетенционных доминант, оставив широкий простор для законодательной регламентации на каждом уровне публичновластных отношений. Для первых семи лет действия Конституции была характерной тенденция к децентрализации. Потом возобладала тенденция к централизации и к более интенсивному развитию федерального законодательства. В последние годы заметно стремление к обеспечению равновесия федерального и регионального законодательства на основе принципов субсидиарности правового регулирования общественных отношений.
В частности, речь идет о совершенствовании механизма совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституция РФ призывает не делить, а «делать общее дело», предполагает сотрудничество, а не размежевание двух уровней власти.
Законодательство субъектов Российской Федерации имеет важное значение в системе российского законодательства. Оно призвано отразить их особенности, в том числе своеобразие накопленного ими законотворческого опыта и правоприменительной практики.
Однако возможности опережающего регулирования со стороны субъектов все сужаются, и таких примеров все меньше. Одна из немногих сфер, где оно сохраняется, - это государственная поддержка инновационной деятельности.
Очевидна и другая проблема. В отдельных сегментах правового регулирования достаточно, чтобы разграничение законодательной компетенции между Федерацией и ее субъектами имело только общие контуры. Практика и без подсказки федерального законодателя найдет приемлемые решения. В связи с этим следует отметить, что и сам процесс бесконечного разделения компетенции приводит к нежелательной «имиджевой» конкуренции двух уровней власти и нередко отодвигает на второй план решение реальных дел и проблем.
Необходимо более полное развитие и муниципального нормотворчества как одной из важнейших областей правовой системы страны.
Федеративное устройство государства все же предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней, но внутренне присущие децентрализации власти элементы конфликтности законотворчества создают сложности для формирования единой правовой системы федеративного государства. Федерализм невозможен без активного непосредственного участия в законотворчестве субъектов, находящихся в составе федерации. Если место законодательства субъектов федерации окажется слишком ограниченным, это может ослабить их инициативу в развитии собственной правовой базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер государства. В то же время, учитывая законодательную активность регионов, система законодательства может стать настолько громоздкой, что нарушит единство правового пространства федерации. При этом исключается и пассивность территориальных образований, особенно на муниципальном уровне власти, что существенным образом способно растянуть реализацию конституционных преобразований. Поскольку исходным для правотворческой деятельности в «сложных» государствах являются установленные, как правило, конституцией сферы ведения самого государства, его регионов и муниципалитетов, конституционная реформа в федеративных государствах должна учитывать это обстоятельство в перспективе ее последующей реализации .
В таком контексте традиционные инструменты могут быть недостаточны. Например, в Бельгии для закрепления нового федеративного устройства страны с 1993 г. было принято множество правовых актов. Они были обеспечены соглашениями о перераспределении полномочий, заключенными между партиями большинства федерации и ее субъектов в 2000, 2001, 2011 и других годах.
Модернизационное развитие законодательства как этап его конституционализации, воплощения конституционных принципов и норм характеризует поиск новых правовых форм деятельности и взаимодействия властей.
В России стремительно набирает темпы судебная реформа в части становления административной юстиции и объединения судов общей и арбитражной юрисдикций. Продолжается совершенствование структуры и механизмов деятельности Правительства, министерств и ведомств, укрепляется потенциал государственной службы в свете административной реформы 1 .
Развитие конституционных идей парламентаризма нашло отражение в усилении статуса парламента. При этом речь идет не только об оптимизации его полномочий, в том числе контрольных, но и об упорядочении правовых норм, регулирующих его статус .
Модернизации законодательства свойственно изменение композиции методов правового воздействия. Появляются различные сочетания императивных и диспозитивных режимов регулирования, в публичные сферы, в которых традиционно отсутствует равенство сторон, все чаще проникают элементы частного права, связанные с использованием договорных и согласительных процедур.
В системе государственного регулирования и даже администрирования внедряются более гибкие формы и инструменты саморегулирования, что во многом вызвано объективными процессами, связанными с рыночными экономическими отношениями. Наиболее полно это проявляется в социальном законодательстве, открывающем широкое поле для использования социальных контрактов. Они интенсивно развиваются и в экологическом праве в формате договоров природопользования, заключаемых между государственными и муниципальными органами и частными лицами. Указанные процессы затрагивают даже уголовно-процессуальное право, где в настоящее время предусмотрена возможность досудебного соглашения о сотрудничестве.
Вместе с тем расширяется и область применения публичноправовых методов и средств. Так, антикоррупционное законодательство распространяет свое действие на частноправовую сферу, обязывая банки сообщать сведения об имущественном положении чиновников, а частные предприятия и организации - принимать меры по предупреждению коррупции .
В целом наблюдается тенденция к более широкому синтезу частноправовых и публично-правовых средств, что становится мощным импульсом к развитию институтов государственночастного партнерства, появлению государственных корпораций, иных юридических лиц с гибридной правовой природой, к формированию новых правовых комплексов и даже отраслей законодательства, касающихся, например, информационных технологий, энергетического обеспечения, наноиндустрии, биомедицины.
Модернизация законодательства предполагает более последовательное обеспечение его системности и качества.
Реформой основного закона предопределяется комплексное регулирование правовых отношений, поэтому даже в рамках традиционных отраслей законодательства все большее значение приобретают нормативные правовые акты, имеющие смешанную правовую природу. Такие изменения создают новую структуру законодательного массива, адекватную задачам конституционной реформы.
В настоящее время очевидна необходимость перехода от экстенсивного развития законодательства, связанного со стремительным увеличением числа законов, к активной законодательной политике в целях полноценной реализации конституционных принципов и норм. На сегодняшний день действует около
тысячи базовых федеральных законов и более 20 тысяч законов субъектов Российской Федерации. При этом отмечается отсутствие синхронности в развитии комплексов российского законодательства, когда институты одной отрасли не вполне согласуются со сходными институтами других, смежных или обеспечивающих их отраслей.
Сохраняются, несмотря на большое количество принимаемых законов, пробелы в законодательном регулировании общественных отношений.
Для преодоления таких деструктивных явлений нужны более жесткие требования к качеству законопроектов, но доктриной и практикой пока не разработаны критерии вносимых в законодательство изменений. Между тем они могли бы помочь правотворческим органам определить реальную потребность в принятии законодательных решений.
Процесс подготовки и принятия законов не должен быть сиюминутным и конъюнктурным. Принятию новых законодательных положений должны предшествовать процедуры оценки правовой практики и выявления обоснованности принятия новых актов. В связи с этим особую значимость приобретает правовой мониторинг действующих норм . Изменения законов должны отвечать требованию научной обоснованности, а значит базироваться на результатах правового мониторинга, других современных юридических технологий.
В качестве действенных фильтров для «сырых», легковесных законодательных инициатив широко используются экспертизы и публичные обсуждения законопроектов, а также оценка регулирующего воздействия.
Подобные меры заметно укрепляют качество законотворчества, но их недостаточно. Необходимо структурирование самого процесса создания законов на единых принципах информационного, методологического и технологического обеспечения. Эта цель может быть достигнута при помощи федерального закона о нормативных правовых актах, который Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации предлагает в течение всего срока действия современной Конституции. Инициатива принятия этого проекта была поддержана руководством Государственной Думы. В пользу этого решения свидетельствует и опыт тех государств, где действуют законы о нормативных правовых актах .
Конечно, принятие «закона о законах» - это не панацея от всех «болезней» правотворчества, но очевидно, что без него не будет заметного прогресса в создании стабильного механизма, позволяющего последовательно реализовать конституционные основы и принципы государственной и общественной жизни.
Рассмотренные процессы модернизации законодательства в полной мере соответствуют системе правовых координат конституции, способствуя воплощению ее идеалов и ценностей, в том числе по обеспечению свободы экономической деятельности, укреплению демократических начал организации власти, защиты прав и свобод человека, решения других задач конституционного развития России.
В законодательстве различных стран существует обязательный порядок, когда при принятии нового закона в последнем точно устанавливается, какие акты отменяются, лишаются юридической силы, в какие следует внести поправки. Но при принятии конституционного закона о реформе, как правило, лишь в общей форме указывается, что в связи с изменением конституции надо привести в соответствие с ней законодательство. Данное утверждение исходит из системности правового массива, согласно которой все нормы действуют во взаимосвязи и изменение одних должно сопровождаться изменением других. Эта взаимосвязь не всегда очевидна и нередко может основываться не на прямых отсылках к правовым актам или одном объекте регулирования, а на принципах регулирования, введенных обновленным основным законом.
Закон о конституционной реформе не может включать «план» его реализации, хотя, например, для внесения правительственных законопроектов в России установлены процедуры организации разработки подзаконных актов, направленных на их реализацию 1 . Полагание только на добросовестность законодателя в принятии соответствующих законодательных актов приводит к диспропорциям действующей правовой базы. Достаточно быстрое обновление и относительная стабилизация одних отраслей законодательства (таких как уголовное и гражданское) может сопровождаться неопределенностью в развитии других .
Конституционализация законодательства может требовать длительного времени, когда путем принятия нового законодательства и в практической деятельности происходит разностороннее оформление и утверждение измененного или нового конституционно-правового института.
Так, одной из важных составных частей конституционных преобразований институтов Пятой Республики во Франции в 2008 г. было предоставление физическим и юридическим лицам косвенного права (через другие высшие органы) обжаловать нарушения прав человека в Конституционный Совет. Но обеспечение реализации этого права заняло некоторое время, и два года такой порядок не применялся. Соответствующий закон, установивший необходимые процедуры, был принят только в 2010 г.
Законодателям, принимающим акт о реформе, целесообразно проводить подготовительную работу, поэтому иногда реформа предусматривает переходный период, в течение которого должны быть приняты отдельные законы, в том числе касающиеся деятельности конституционных органов. В свое время
Конституция Ганы 1992 г. потребовала разработки законов для установления девяти подобных учреждений в течение 6 месяцев с момента первого заседания парламента. Конституция Кении 2010 г. установила срок от 6 месяцев до 3 лет, на протяжении которого должны были быть приняты законы о более чем 60 учреждениях, и право обращения в высшую судебную инстанцию, если любой из этих законов не принят в определенное время. Возможность судов создавать правила, восполняющие пробелы, вызванные отсутствием законов, предусматривает и Конституция Папуа - Новой Гвинеи 1975 г.
Нарушение сроков может надолго отодвинуть завершение реформы. Например, положения об автономных областях Италии содержались уже в Конституции 1945 г., в них вносились изменения, но конкретное законодательство было принято в соответствии с Конституцией только в отношении отдельных автономий (Сицилия, Сардиния и др.) Остальные автономные области создавались постепенно, и как региональное государство, состоящее из автономий, Италия сформировалась только в 1970-1980-х гг.
Признавая важность этого направления - продуманной и неспешной законодательной конкретизации отдельных положений конституции, надо настроиться на последовательную законотворческую работу. Ее непременным условием должен стать предварительный системный правовой анализ в целях выяснения, какие конституционные нормы не работают по причине объективного несоответствия современной действительности, а какие - в связи с отсутствием механизма реализации, процедурных форм, которые могут быть введены в оборот законом без поправок к конституции.
В рамках демократического государства, предполагающего плюрализм субъектов законодательного процесса, затруднительно директивное планирование законодательной деятельности, но возможна координация законотворческих инициатив. Важную «стягивающую» роль в этом процессе, например в России, играют послания Президента РФ и планы законопроектной деятельности Правительства РФ, в которых определяются стратегические направления законотворчества.
Важнейшим условием является совершенствование правотворческой деятельности органов государственной власти на всех ее уровнях, обновление правовых нормативов, улучшение их качества. В связи с этим нельзя забывать и о подзаконных правовых актах, превышающих число законов и весьма значимых для их реализации.
Формирование эффективного законодательства - общенациональная задача. Многое здесь зависит от работы правительства. Роль исполнительной власти предопределяет ее возможности по инициированию важнейших стратегических правовых решений, поэтому сегодня правотворчество становится одной из главных составляющих деятельности органов исполнительной власти во многих государствах.
Конституционное законодательство может предусматривать обязанность определенных органов в течение установленного срока приводить законы в соответствие с конституцией государства в случае их признания неконституционными. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 80) в отношении федеральных законов эта обязанность возложена на Правительство России 1 , а в отношении законов субъектов Федерации - на высшее должностное лицо субъекта Федерации.
У проблемы реализации конституционной реформы существует и другая сторона, связанная с содержанием законодательства, претворяющим цели и соблюдающим границы преобразований. Здесь необходимым обеспечительным инструментом «качественной» конституционализации законодательной базы является соблюдение требований законодательной техники , которая предполагает прежде всего правильное определение предмета регулирования законопроекта. Ошибки в решении этого вопроса порождают вал законодательных инициатив, которые, по существу, не только не могут быть законами, но и не составляют надлежащего нормативного объекта регулирования. Нередко забываются такие важнейшие показатели законодательной техники, как строгая однократность нормативного решения по одному и тому же вопросу, соответствие названия закона его содержанию и др. Как следствие, в действующих законах сохраняются отсылки к недействующим актам. Слабым звеном остается понятийный аппарат закона 1 . Правовые дефиниции должны формироваться посредством обобщения сущностных характеристик правовых явлений, но в последнее время в отечественной законодательной практике ограничиваются перечислением объектов либо их незначительных признаков.
В связи с этим необходимо совершенствование основ законодательной деятельности, в том числе в части укрепления ее прогностических начал, а также ужесточение требований к качеству законодательных актов .
Конституционная реформа в отличие от несущественной поправки к конституции всегда влечет за собой создание или качественное изменение органов государства, учреждение новых должностей.
Закон о тридцать третьей поправке к Конституции Ирландии 2013 г. изменил ст. 34 Конституции, которая была изложена в редакции, предусматривающей новую структуру судебной системы Ирландии. Так, был учрежден Апелляционный суд Ирландии, а двухуровневая система судов Ирландии (суды первой инстанции и Суд окончательной апелляции) стала трехуровневой. Согласно поправке Апелляционный суд Ирландии должен взять на себя существующую апелляционную юрисдикцию Верховного суда. За внесенной поправкой последовало принятие Закона об Апелляционном суде 2014 г., который начал свою деятельность 28 октября 2014 г., с назначением Председателя и первых девяти судей Президентом Ирландии. Конституционная поправка повлекла изменение более 30 действующих законодательных актов, в том числе Законов «О служащих суда» 1945 г., «О судах (создание и структура)» 1961 г., «О судах и работниках судов (пенсии по старости)» 1961 г., «О гражданско-правовой помощи» 1995 г., «Об этике публичных служащих» 1995 г., «О судебных услугах» 1998 г., «Об уголовном правосудии» 2006 г., «Об установлении контроля» 2007 г. и др.
В Конституцию Турции Законом от 7 мая 2010 г. № 5982 была внесена поправка, учреждающая институт Уполномоченного по правам человека при Великом Национальном собрании Турции, предусматривающая принятие закона об омбудсмене. В 2013 году Великим Национальным собранием были приняты два законодательных акта: Закон «Об омбудсмене Турции» и «Положение о процедурах и принципах, касающихся осуществления Закона об омбудсмене».
Новой статьей в Конституции Индонезии был учрежден Конституционный суд. Данное положение было реализовано принятием Закона «О Конституционном Суде» 2003 г. Указом Президента № 147/2003 были назначены девять Конституционных судей, принявших присягу в государственном Дворце 16 августа 2003 г. Со временем Закон «О Конституционном суде» претерпел ряд изменений (например, в связи с принятием Закона «О внесении поправок в Закон о Конституционном Суде» 2011 г.).
Некоторые конституционные реформы предусматривают институты, предназначенные для наблюдения за их реализацией. Конституция Кении 2010 г. учредила Комиссию по реализации конституции с закреплением таких задач, как мониторинг, содействие и наблюдение за развитием законодательства и административных процедур, призванных способствовать внедрению конституции.
В феврале 2016 г. Президентом Республики Армении был принят Указ «Об организации процесса правового обеспечения конституционных изменений», в соответствии с которым не только утвержден перечень законов во исполнение конституционных изменений 2015 г. и график их разработки, но и образован Профессиональный консультативный совет по содействию правовому обеспечению конституционных изменений, осуществляющий конституционно-правовую экспертизу в отношении новых законов и оказывающим консультативное содействие рабочим группам по подготовке законов.
Таким образом, последующее законотворчество является важным этапом развития конституционной реформы, поскольку требуются значительные изменения законодательства в зависимости от этапа реализации реформы. При этом оно должно подчиняться все той же логике реформаторского процесса, соответствовать целевым установкам конституционных преобразований и системности законодательства.
- См., например: Постановления от 16 декабря 1997 г. № 20-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П; Определение от 4 декабря 2003 г. № 415-0.
- См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации».
- Был принят Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»; внесены изменения в Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «О Государственном флаге Российской Федерации», «О Государственном гербе Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». Кроме того, были признаны утратившими силу акты и нормы федерального конституционного законодательства, в том числе Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии».
- См., например: Проект федерального закона № 725381-6 «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», внесенный в Государственную Думу Верховным Судом РФ.
- В связи с упразднением Высшего Арбитражного Суда РФ в июне 2014 г. была создана рабочая группа по работе над концепцией и текстом проекта единого Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ). В декабре 2014 г. концепция единого ГПК РФ была одобрена Комитетом Государственной Думы по гражданскому, уголовному и процессуальному законодательству. Концепция предполагает сближение норм гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства с учетом их применения в судебной практике.
- См., например: Хабриева Т.Я. Этапы и основные направления конституционализации современного российского законодательства // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 6. С. 25-30.
- Подробнее об этом см.: Gicquel J., GicquelJ.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25 ?d. P., 2011; Constitutional Law: Principles and Policies, 4th Edition (Aspen Student Treatise Series), 2011 ; Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im ?ffentlichen Recht. lS.Aufl. M?nchen, 2010.
- Подробнее об этом см.: Баимаханов МЛ. и др. Конституция Республики Казахстан. Научно-практический комментарий. Алматы, 2010; Кубеев Е.К., Амандыкова С.К. Конституция Республики Казахстан. Теоретико-правовой анализ. Алматы, 2008.
- Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. Алматы, 2006.
- Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. № 2464 «О выборах в Республике Казахстан»; Конституционный закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 г. № 2592 «О республиканском референдуме».
- Конституционные законы Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. № 2733 «О Президенте Республики Казахстан»; от 18 декабря 1995 г. № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан»; от 16 октября 1995 г. № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»; от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан»; от 25 декабря 2000 г. № 132-11 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан».
- Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 г. № 2572-ХІІ «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан».
- Законы Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 «О Прокуратуре»; от 7 мая 1997 г. № 101-1 «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан»; от 31 мая 1996 г. № 3-І «Об общественных объединениях» и т.д.
- Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 г.; Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть) от 1 июля 1999 г. № 409-1 ЗРК; Законы Республики Казахстан от 2 мая 1995 г. № 2255 «О хозяйственных товариществах»; от 31 августа 1995 г. № 2444 «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан»; от 23 декабря 1995 г. № 2721 «О приватизации»; от 31 марта 1998 г. № 214-1 «О крестьянском или фермерском хозяйстве»; от 22 апреля 1998 г. № 220-1 «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью»; от 9 июля 1998 г. № 272-1 «О естественных монополиях и регулируемых рынках»; от 3 ноября 1994 г. № 213-ХІІІ «Об индивидуальном жилищном строительстве»; от 8 января 2003 г. № 373-ІІ «Об инвестициях».
- Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель и развитие законодательства // Конституция и законодательство (по материалам международной научно-практической конференции. Москва, 29 октября 2003 г.). Кн. II. М., 2004. С. 5-18; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 16-18; Хабриева Т.Я. Конституционные модели и основные этапы конституционного развития // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. Первый выпуск. С. 3-9.
- См.: Рахманина Т.Н., Юртаева Е.Л. Тенденции развития структуры законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевои, Ю.Л. Тихомирова. М., 2010. С. 55-72.
- Институт осуществил пионерский анализ, итогом которого стало издание Концепций развития российского законодательства (под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 1994), впоследствии это научное направление стало одной из уставных задач Института. За периоддо 2016 г. было подготовлено 7 изданий концепций (см. последнее издание: Научные концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015). Исследования оказали значительное методологическое влияние на ежегодные доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации (до 2010 г.), а также ежегодные отчеты Государственной Думы о состоянии российского законодательства (см., например: Отчет о состоянии российского законодательства в 2014 году. М., 2014).
- Преимущества предварительного конституционного контроля заключаются в том, что он дает возможность оценить конституционность закона до его принятия или вступления в силу. Поэтому многие российские ученые предлагают наделить Конституционный Суд РФ таким правом. Подробнее об этом см.: Лушников В.А. Предварительный контроль // ЭЖ-ЮРИСТ. 2005. № 12; Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.
- См.: Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. № 2464 «О выборах в Республике Казахстан» в редакции Конституционных законов Республики Казахстан от 19 июня 1997 г. № 133-1, 8 мая 1998 г. № 222-1, 6 ноября 1998 г. № 285-1, 6 мая 1999 г. № 375-1, 28 июня 1999 г. № 407-1, 14 апреля 2004 г. № 545-И, 15 апреля 2005 г. № 44-Ш ЗРК, 22 декабря 2006 г. № 208-Ш ЗРК, 19 июня 2007 г. № 268-Ш ЗРК, 9 февраля 2009 г. № 124-IV КЗРК, 14 июня 2010 г. № 289-1У ЗРК, 3 февраля 2011 г. № 404-1У ЗРК, 3 октября 2013 г. № 133-УЗРК.
- По этому вопросу см. интервью В.И. Лафитского для интернет-портала Российского центра обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии РФ // 1ЖЬ: http://www.rcoit.ru/actual/detail. рНр?Ш=16808&5рЬга5е_1б=2776
- Подробнее о закономерностях развития социализации законодательства см.: Хабриева Т.Я. Основные векторы и проблемы развития социального законодательства // Журнал российского права. 2014. № 8. С. 5-16.
- Сведения по периоду с 2004 по 2011 гг. приведены поданным информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан «0ДІЛЄТ».
- Периодизация процесса конституционализации законодательства в рассматриваемых странах носит условный характер, сроки ее этапов различаются. Так, «формационный» этап в Российской Федерации можно определить до декабря 1998 г., в Белоруссии - до ноября 1996 г., в Казахстане - до мая 2007 г.; «адаптационный» этап в России длился до мая 2014 г., в Республике Беларусь - до октября 2014 г., а в Республике Казахстан - до февраля 2011 г.
- Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации /отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003. С. 102-138.
- См.: Административная реформа в России: научно-практическое пособие / подред. С.Е. Нарышкина. Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.
- В последнее время проявилась тенденция в регулировании деятельности палат Федерального Собрания РФ, когда их полномочия конституционного характера преобразуются без изменения текста конституционных норм. В частности, речь идет об изменении порядка формирования Счетной палаты РФ, назначения на должность заместителей Генерального прокурора РФ. Очевидно, что такая практика должна опираться на устойчивые конституционные ориентиры, поскольку в противоположном случае может необоснованно меняться соотношение полномочий различных ветвей власти. См.: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2346.
- В литературе даже ввели в научный оборот понятие законодательного дисбаланса (см., например: Белоусов С.А. Законодательный дисбаланс (доктрина, теория, практика) / под ред. И.Н. Сенякина. Саратов, 2015). Об этом свидетельствуют и многочисленные труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (см., например: Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2015; Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография /отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. М., 2015; Правовые модели и реальность: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Рафалюк, Н.И. Хлуденева. М., 2014).
- О выполнении решений Конституционного Суда высшим исполнительным органом Российской Федерации см. официальный сайт Правительства РФ (URL: http://government.ru/activities/?selections=305). Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009.
Гражданская реформа заключалась в создании совершенно новой системы управления страной. Вместо думы был устроен "сенат"; вместо приказов - «коллегии"; страна была разделена на 8 "губерний". Всё стало похоже на западный строй.
Положение сословий
Реформа о положении сословий в корне изменила всё прежнее устройство. Так как Пётр много воевал, то служба в армии или работа на производство оружия стали играть главенствующую роль. Солдат, отличившийся на войне, становился офицером. Пётр также посылал русских учиться за границу.
Крестьянская реформа
Крестьянская реформа привела к полному закрепощению русских крестьян. Сделал это Пётр для удобства управления страной: вместо того, чтобы иметь дело с миллионами граждан, ему приходилось иметь дело с ограниченным числом помещиков, получивших полную власть над крестьянами. С ослаблением влияния церкви, обращение с крестьянами ухудшилось, и вскоре начались частые крестьянские восстания.
Финансовая реформа
Финансовая реформа была нужна для увеличения сборов на военные нужды и для того, чтобы заставить русских людей поскорее воспринимать западные обычаи. При Петре было введено множество налогов: на бани (на западе в то время вообще не мылись!), бороды (на западе брились), мельницы, погреба, пчёл, раскольников, извозчиков и пр. Сбор налогов вёлся строго и казна при Петре постоянно пополнялась.
Денежная реформа
Во время правительства Софьи, а затем Петра и Ивана на Московском денежном дворе - единственном в стране, продолжали чеканиться проволочные серебряные копейки, деньги, и полушки. В основном делались копейки, более мелкие номиналы почти не выпускались, так как казна не желала нести двойные и четверные расходы. Поэтому в ходу были практически только копейки. Они чеканились раздельно от имени каждого из царей, Ивана и Петра. Раздельная чеканка должна была подчеркнуть равноправие положения обоих государей. Готовились к реформе постепенно и основательно, тщательно избегая возможных ошибок. Специально за границей закупили несколько станков для производства денег. С 1696 года начали выпускать датированные копейки. Эти даты должны были подготовить население к переменам в денежном деле.
Преобразования были осуществлены при Петре I. Начало реформы ознаменовалось снижением массы серебряной проволочной копейки до 0,28 г, в результате чего масса счетного рубля уравнялась с массой талера (28 г). Одновременно происходило техническое переоснащение действовавших и строительство новых монетных дворов для обеспечения машинной чеканки монет различных достоинств нового образца на круглых заготовках. Первыми из таких монет появились в 1700 г. медные: деньга (1/2 копейки), полушка (1/4 копейки) и полполушки (1/8 копейки), причем правительство обеспечило полное равенство их с серебряными проволочными копейками. В 1701 г. начался выпуск в обращение новых серебряных монет: полтины, полуполтинника, гривенника и пятикопеечника, а также золотого червонца, равноценного западноевропейскому дукату. И лишь в 1704 г. были впервые отчеканены серебряный рубль, равный по массе талеру, и медная копейка. В то же время, до 1718 г., продолжалась чеканка серебряных проволочных копеек, которые служили гарантом полноценности медной копейки и ее фракций. С 1718 г. вместо червонцев из высокопробного золота была начата чеканка золотых двухрублевиков 75-ой пробы с изображением на оборотной стороне святого Андрея Первозванного.
Таким образом, в результате реформы 1698-1718 гг. Россия получила удобные средства платежей в виде золотых, серебряных и медных монет различных достоинств, обеспечивавших как крупные денежные платежи, так и расчеты при мелочной розничной торговле. Во внутреннем обращении утвердилась медная монета, дискредитированная реформой 1654-1663 гг., а на всей территории страны была установлена единая денежная система.
Набор номиналов серебряных и медных монет был основан на десятичном принципе, что вывело русскую монетную систему в число самых передовых в Европе. В то же время соответствие по массе рубля и талера вводило Россию в круг европейских государств, да и оформление новых русских монет строилось по общеевропейским канонам: на них помещались портрет, имя и титул правителя, государственный герб, дата выпуска и номинал. Однако, в отличие от западноевропейских монет, все надписи на русских монетах были выполнены не на латинском, а на русском языке. С самого начала новые монеты датировались по западноевропейскому летосчислению (от рождества Христова), причем уже c 1707 г. начинается постепенный перевод обозначения даты с церковно-славянского на цифровое; окончательно этот процесс завершился к 1723 г.
В целях реализации положений Конституции Российской Федерации и укрепления на ее основе российской государственности и правовых основ российского общества, а также обеспечения системности, плановости и скоординированности законотворческого процесса в России проводится правовая реформа.
Общее мнение, высказываемое в юридической литературе можно свести к тому, что основными элементами правовой реформы являются вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества, в том числе:
законодательное обеспечение системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности;
упрочение основ и защита конституционного строя;
реформирование государственного управления, в том числе совершенствование системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью;
создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции;
обеспечение координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
формирование правовой базы и институциональная реформа правоохранительной системы для усиления борьбы с преступностью;
конкретизация основ федерализма в Российской Федерации;
выработка принципиальных направлений и форм осуществления реформы местного самоуправления;
дальнейшее системное правовое обеспечение развития экономики;
развитие системы правового воспитания, в том числе укрепление системы юридического образования и юридической науки и др.
На наш взгляд современную правовую реформу можно разделить на два основных и самых важных направления:
1) законодательная реформа;
2) судебная реформа.
Оба эти направления правового реформирования тесно связаны и переплетены друг с другом. Так, невозможно судебное реформирование без создания соответствующей законодательной базы, как и воплощение норм закона невозможно без судебной системы. Поэтому в данной работе, будут преимущественно рассмотрены именно эти два направления современной правовой реформы.
Правовая реформа, как и любое другое кардинальное преобразование, представляет собой смену ранее существующих правовых принципов. Современная правовая реформа строится на нижеследующих правовых принципах закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Российская Федерация - демократическое государство. Это видно из общепризнанных политических и иных прав граждан, о которых говорится в ст. 2 и 6 Конституции РФ, которые излагаются во многих статьях последующих глав, из перечня форм народовластия - непосредственного и представительного (ст. 3), а также местного самоуправления (ст. 12), из признания идеологического и политического плюрализма, многопартийности (ст. 13).
Российская Федерация есть федеративное государство. Это конкретизируется затем в положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5), о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации (ст. 11).
Российская Федерация есть правовое государство. Эта характеристика, долгое время считавшаяся неприемлемой буржуазной выдумкой для обмана трудящихся при современном капитализме, теперь принята и у нас. Зато отвергнуто отождествление права с законом, открывавшее путь к подмене права, которое законодатель обязан соблюдать, законом, который законодатели принимают произвольно. Правовое государство не есть просто государство, соблюдающее законы. Это общество и государство, признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся меру свободы и справедливости, выраженную именно в законах, подзаконных актах и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства и т.п. Идея господства права в жизни общества и государства - это современный этап тысячелетних поисков сверхисточника для государственного нормотворчества. Его видели то в божественной воле, то в воле народа, то в экономическом базисе и т.п. Маркс считал государство не творцом норм, а только переводчиком объективных потребностей на язык закона.
Идея господства права выражается в гл. 1 Конституции Российской Федерации в том, что государство не создает, не дарует людям их права, которые неотчуждаемы и принадлежат им от рождения (ч. 2 ст. 17), а только признает их, соблюдает и защищает их носителя - человека, его права и свободы как высшую ценность (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, обеспечиваются правосудием (ст. 18). Государство, становясь правовым, превращается из аппарата властвования прежде всего в социальную службу для человека и общества, выражающую их волю и действующую под их контролем.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Статья 2 Конституции РФ раскрывает важнейшую сторону содержащейся в ст. 1 характеристики Российской Федерации как правового государства. Одним из важнейших признаков такого государства является выраженное в Конституции провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью. Это единственная высшая ценность; все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Только в отдельных, специально оговоренных в Конституции Российской Федерации исключительных случаях, при особых, как правило, временных обстоятельствах отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены.
Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России. Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское время они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы.
Другим не менее важным принципом является то, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
И, наконец, важнейший принцип современной правовой реформы – закрепление в Основном законе РФ того, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации. Принцип разделения властей был выработан мировым сообществом в ходе развития демократических государств. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти.
Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти, что создает питательную среду для установления в стране диктаторского политического режима.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. В настоящее время она представляется единственно возможной схемой организации государственной власти в демократическом государстве.
На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов согласно Конституции выглядит следующим образом. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность представления заключений Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.
Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы. Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти.
В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией. Конституционный Суд России разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, дает толкование Конституции (ст. 125).
Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не входит в систему разделения властей. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.
Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Это суждение ошибочно. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 Конституции является многонациональный народ России. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами.
В ходе проведения правовой реформы важно точное и неуклонное соблюдение всех принципов.
Направления и этапы правовой и законодательной реформ.
В настоящее время понятно, что правовая реформа в России еще далеко не завершена, а переживает, скорее, свой пик. Начало же современной правовой реформе было положено в конце 1991 года.
Правовая среда, сложившаяся в СССР к началу реформ, характеризовалась приоритетом политических решений и подзаконных актов органов исполнительной власти перед законами и конституционными установлениями. Соответственно в реализации нормативных установок преобладало административное решение, а не постановление суда. При этом оно нередко принималось в интересах административной структуры, вопреки направленности нормативного акта.
Изменение государственного устройства и экономических отношений в России в начале 90-х годов существенно отразилось на российском законодательстве. Жизнь утверждала новые формы собственности и новые правоотношения, которые не регулировались действовавшими правовыми актами. Появились новые отрасли законодательства Российской Федерации, другие же были существенно пересмотрены.
Становление новой правовой системы, ориентированной на достижение политической и экономической свободы личности, определили главные направления начавшейся судебно-правовой реформы - обеспечение верховенства закона на всей территории Российской Федерации и создание условий для свободного и независимого отправления правосудия.
Начиная с конца 80-х годов, в России предпринимались попытки реформирования существовавшей судебной системы. В то время Верховный Совет СССР одобрил 4 августа 1989 г. Закон СССР “О статусе судей в СССР”, а 13 ноября 1989 года - Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик. Оба этих закона, как и Закон СССР от 2 ноября 1989 г. “О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан”, а также Закон РСФСР “О судоустройстве в РСФСР” от 8 июля 1981 года и другие правовые акты содержали ряд прогрессивных норм, но не обеспечили в полной мере процесса реформирования существующей судебной системы. Однако эти законодательные акты в определенной степени послужили основой для разработки задач судебной реформы в России.
В октябре 1991 года, с принятием Концепции судебной реформы в СССР, было провозглашено: возвращение Отечества в лоно мировой цивилизации требует, чтобы наряду с политическими и экономическими преобразованиями разворачивался процесс правовой реформы. Государство, переставая быть инструментом насилия в руках тоталитарного режима, демократизируется, чтобы в конце концов совершить мужественный акт самоотрицания, превратившись из политического в правовое.
Там же отмечалось: в правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, охрана непротивоправных интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан, защита общества от произвола властей. Функционирует полноценная система сдержек и противовесов, где почетную роль играет правосудие, способное сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в каждом конкретном случае. Достигается реальное разделение властей, децентрализация властных функций создает подлинный плюрализм, затрудняющий узурпацию суверенных прав народа.
Подчеркивалось и то, что грядущая судебная реформа в РСФСР должна осуществляться комплексно, без хаотической поспешности в законотворчестве, подстегиваемой заинтересованными ведомствами. Ей должна сопутствовать последовательная политическая воля и искреннее желание стоящих у кормила государства Российского деятелей провести начатые преобразования во всей их полноте и нелицеприятности. Главное при этом - тщательное обдумывание, теоретическое обоснование каждого шага, последовательность принимаемых решений.
Еще до начала правового реформирования государственные деятели участвующие в разработке Концепции, подчеркивали: реформа должна быть комплексной, то есть охватывающей вопросы судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов, включая органы дознания и предварительного следствия, прокуратуру, адвокатуру; касающейся основных принципов и норм судопроизводства; определяющей требования к отраслям материального права, применяемого судами. Предстоит учесть принципы системной организации и опыт зарубежных стран. Стремление к демократизму должно сочетаться с научной обоснованностью реформы. Необходимо исходить во всех принимаемых решениях и проводимых мероприятиях из внутренней природы правосудия, суда и других составляющих объект реформы элементов.
Судебная реформа состоится, если концептуально будут решены следующие основные задачи:
Получит правовую защиту суверенитет Российской Федерации в части осуществления правосудия в соответствии с собственными материальными и процессуальными законами;
Назначение суда будет определено и задачи перед ним поставлены в соответствии с возможностями и истинной природой правосудия, юстиция из карательной превратится в правоохранительную;
Законодатель гарантирует в сфере юстиции защиту основных прав и свобод человека;
Судебная власть утвердится в государственном механизме как влиятельная сила, независимая от законодательной и исполнительной властей;
Удастся обеспечить верховенство суда в правоохранительной деятельности, примат юстиции над администрацией;
Будет ликвидирована идеологизация правоохранительной деятельности и ее ориентация на предпочтительную защиту публичного интереса;
В уголовном и гражданском судопроизводстве будут последовательно проведены демократические принципы;
Станет доступной и достоверной информация о деятельности правоохранительных органов и судебно-правовая статистика;
Возникнут предпосылки для превращения чиновника юстиции из функционера в личность с независимым правовым и социальным статусом, а также для образования судейской корпорации;
Повысится престижность работы в правоохранительных органах;
Будет налажено ресурсное обеспечение правоохранительных органов.
Мы не зря остановились на рассмотрении правовых основ и предпосылок современной реформы – такое исследование позволит проанализировать результаты и тенденции правовой реформы.
Решающие шаги в практическом осуществлении судебной реформы были предприняты Верховным Советом РФ незадолго до принятия Конституции РФ 1993 г. В этот период в компетенцию судов общей юрисдикции перешли новые категории дел: налоговые, земельные, пенсионные, о праве на занятие предпринимательской деятельностью, на свободу слова, получение и распространение информации, разрешение конфликтов в сферах административного регулирования, споров о праве заниматься политической и общественной деятельностью и др. Расширился круг полномочий в сфере уголовного судопроизводства, области контроля за соблюдением законодательства о выборах, трудового законодательства.
Интенсивный процесс законотворчества сопровождался расширением сферы судебного регулирования. Переход от административно-командного управления экономикой к государственному регулированию новыми методами рыночных отношений создал объективные условия для отказа от системы государственного арбитража и для формирования арбитражных судов.
Уже в 1993 году с принятием Конституции Российской Федерации было провозглашено, что Россия – это правовое демократическое государство.
Конституция Российской Федерации, закрепившая систему органов правосудия, отводит арбитражным судам функции судебного органа по разрешению экономических споров. Традиционно в течении многих десятилетий разрешение хозяйственных (экономических) споров между юридическими лицами было обособлено от разрешения споров с участием граждан. Характер дел, рассматриваемых арбитражными судами, особенности споров, возникающих в предпринимательской деятельности, значимость быстрого и правосудного разрешения сложных конфликтов в сфере экономики обусловили существование арбитражного суда наряду с судами общей юрисдикции, а также особенности процессуальной формы его деятельности. В 91-92 годах были приняты утратившие ныне силу закон об арбитражном суде и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
Расширение судебной компетенции за счет сужения компетенции административных органов и их должностных лиц не только реально обеспечило защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, но и значительно увеличило объем полномочий и работы по осуществлению судебной власти в Российской Федерации судами общей юрисдикции. Законодательное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции могло бы решить важнейшие проблемы судебной реформы. Однако различие в подходах к организации судов общей юрисдикции отодвинуло принятие закона о судебной системе на длительное время.
В развитие базовых положений Конституции РФ существенный вклад внесла Государственная Дума первого созыва. В период ее работы были приняты:
Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21.07.94, №1-ФКЗ;
Федеральный закон “О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции” от 03.12.94, № 55-ФЗ;
Федеральный закон “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов” от 20.04.95, №45-ФЗ;
Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах в Российской Федерации” от 28.04.95, №1-ФКЗ;
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 05.05.95, №70-ФЗ вместе с федеральным законом о введении его в действие 05.05.95, №71-ФЗ;
Федеральный закон “О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации” от 10.01.96, №6-ФЗ.
Основной системообразующий документ, который установил единое правовое пространство для законодательства о судоустройстве, приняла Государственная Дума второго созыва. Этим документом стал Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96, № 1-ФКЗ.
За ним последовали другие законы, обеспечивающие дальнейший ход судебной реформы:
Федеральный закон «О судебных приставах» от 21.07.97, №118-ФЗ;
Федеральный закон «Об исполнительном производстве» от 21.07.97, №119-ФЗ;
Федеральный закон “О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации” от 08.01.98, № 7-ФЗ;
Федеральный закон “О мировых судьях в Российской Федерации” от 17.12.98, № 188-ФЗ;
Федеральный закон “О финансировании судов Российской Федерации” от 10.02.99, № 30-ФЗ;
Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 23.06.99, № 1-ФКЗ;
Федеральный закон “Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации” от 29.12.99, №218-ФЗ;
Федеральный закон «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» от 02.01.2000, № 37-ФЗ.
В течение всего хода реформы создавались, и в настоящее время в России формируются и функционируют различные группы и комитеты по совершенствованию законодательства. Так, в 2000 году Распоряжением Президента Российской Федерации от 28 ноября 2000 года №534-рп была образована рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе.
Серьезный виток судебно-правовая реформа получила в середине-конце 2001 года.
Во-первых, наконец-то была принята Концепция «Развития судебной системы России на 2002-2006 годы» - программа, направленная на реализацию современной судебно-правовой реформы, повышение эффективности деятельности судебной власти в Российской Федерации, создание оптимального организационно-правового и материально-технического обеспечения судебно-правовой системы в Российской Федерации.
Во-вторых, к началу 2002 года Государственной думой были приняты:
Уголовно-процессуальный кодекс РФ;
Кодекс об административных правонарушениях;
Трудовой кодекс РФ.
Поэтому можно отметить, что современное состояние правовой базы, обеспечивающей проведение судебной реформы, позволяет говорить, что достигнуты серьезные результаты по концептуальным направлениям, отвечающие требованиям правового государства:
судебная власть утвердилась как самостоятельная и независимая в своей деятельности от законодательной и исполнительной властей, конституционно определена ее компетенция;
решены основные вопросы независимости судей;
создана единая система судебной власти Российской Федерации, закреплена структура федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации;
создан Конституционный Суд, органы конституционного правосудия субъектов Российской Федерации и система арбитражных судов;
учреждены институты мировых судей, присяжных заседателей, судебных приставов, усилены гарантии независимости судей военных судов от командования и органов исполнительной власти;
обеспечена система гарантий самостоятельности судов, сформированы органы судейского сообщества - съезды и Советы судей, квалификационные коллегии судей;
учрежден Судебный департамент при Верховном Суде РФ, урегулирован вопрос материального обеспечения деятельности судов всех уровней;
реализован принцип финансирования судов из федерального бюджета;
обеспечена государственная защита судей при исполнении ими полномочий и создана система материальных и социальных гарантий судей.
Однако темпы процесса обновления законодательства в этой сфере не вызывают удовлетворения ни у законодателей, ни у правоприменителей. Это отмечалось и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г., где подчеркивалось, что достаточная законодательная база, обеспечивающая осуществление быстрого, полного, справедливого, гуманного и неотвратимого правосудия, еще не создана.
Обновление законодательства, кодификация и формирование свода законов.
Правовая реформа всегда предполагает обновление законодательства. Обновление законодательства СССР началось с конца 1980-х годов, в РСФСР – РФ с 1990 года. После принятия Конституции РФ 1993 года помимо необходимости замены устаревших законов и урегулирования новых отношений появилась ещё и необходимость приведения законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Практически все законодательные акты, принятые до принятия Конституции либо уже заменены (УК РФ), либо подлежат замене (УПК РСФСР), во всяком случае, в них вносятся существенные изменения.
В условиях построения правового государства и свободы договора требуется более детальное регулирование правоотношений, в первую очередь гражданских. Объём частей I, II Гражданского Кодекса РФ более чем в три раза превышает объём соответствующих положений ГК РСФСР.
После формирования основных принципов новой правовой системы и принятия Конституции РФ наметилась тенденция к кодификации законодательства. Части I и II ГК РФ заменили более десятка законодательных актов. Статья 75 Конституции РФ предусматривает принятие единого федерального закона, устанавливающего систему федеральных налогов и общих принципов налогообложения (Налогового кодекса РФ). Бюджетный и Градостроительный кодексы появились только в 1998 году. В Государственной Думе рассматриваются и другие проекты кодексов, в том числе и ранее неизвестные отечественному законодательству.
В 1993 году Президент РФ утвердил Общероссийский классификатор отраслей права. С 1995 года Президент неоднократно издает указы о проведении работ, направленных на формирование Свода законов РФ.
В 1998 году, судя по указам Президента, завершён учет действующих нормативных правовых актов и начата их систематизация.
Ж изнь не стоит на месте. За время, прошедшее с начала 90-х годов прошлого столетия, когда была принята первая часть ГК РФ, утекло много воды. И речь идет вовсе не о том, что раньше никто не имел ноутбуков, мобильников и т.п. Просто сама страна была, скажем так, менее рыночной. Прогресс коснулся в том числе корпоративной культуры, имущественных отношений, сферы информационных технологий и, в конце концов, частной жизни каждого гражданина страны. Таким образом, необходимость провести в гражданском законодательстве своего рода революцию очевидна. Другое дело, что законодатели решили это «удовольствие» растянуть. Первая порция поправок в ГК РФ утверждена Федеральным законом от 30.12.2012 № 302-ФЗ. Большая часть положений данного закона вступил в силу с 1 марта текущего года.
Начнем с того, что ГК РФ - это федеральный закон, регулирующий гражданско-правовые отношения. Причем он имеет приоритет перед другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами в сфере гражданского права. Переоценить его значение практически невозможно.
На сегодняшний день ГК РФ, как известно, состоит из четырех частей. Первая из них была принята еще в 1994 году. И нет ничего удивительного в том, что отдельные ее нормы пришла пора осовременить.
Хронология событий
Вообще о реформе гражданского законодательства, точнее, о необходимости ее проведения, заговорили не вчера и не сегодня. Так, 18 июля 2008 г. Президент России (на тот момент страну возглавлял Дмитрий Медведев) подписал Указ № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». Данным документом фактически было одобрено предложение Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства о разработке концепции развития гражданского законодательства и проектов федеральных законов о внесении изменений в ГК РФ. При этом провозглашались следующие цели:
- дальнейшее развитие основных принципов гражданского законодательства РФ, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений;
- отражение в ГК РФ опыта его применения и толкования;
- сближение положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза;
- использование в гражданском законодательстве РФ новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран;
- поддержание единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах - участниках СНГ;
- обеспечение стабильности гражданского законодательства РФ.
Во исполнение данного Указа, правда, с некоторым опозданием, упомянутый Совет при Президенте Российской Федерации в октябре 2009 г. одобрил Концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации, которая была разработана совместно с Исследовательским центром частного права при Президенте РФ.
Законопроект же, который предусматривал грандиозные изменения в ГК РФ, в первоначальной его версии был представлен Президенту страны 30 декабря 2010 года. Далее документ обсуждался в различных министерствах и ведомствах, а также на специально посвященных этому вопросу совещаниях, проходивших в Кремле и в Белом доме, в которых принимали участие в том числе и представители бизнес-сообщества.
И только в апреле 2012 года окончательная версия законопроекта была внесена в Госдуму, где довольно оперативно он был принят в первом чтении. Однако затем, а именно - 16 ноября того же года, нижняя палата парламента приняла решение разбить проект на части. Причем предполагается, что депутаты будут принимать его, как минимум, в четыре захода.
Дедуктивный подход
На сегодняшний день утверждена только первая «порция» поправок в ГК РФ. Речь идет о Федеральном законе от 30.12.2012 № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее - Закон № 302-ФЗ). Официальная публикация документа в «Российской газете» состоялась 4 января 2013 года. Закон № 302-ФЗ вступил в силу 1 марта 2013 года, за исключением ряда положений, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу.
Нельзя сказать, что Закон № 302-ФЗ был принят парламентариями, что называется, без сучка и задоринки. Многие положения, изначально представленные в законопроекте, за время их рассмотрения претерпели существенные изменения. Во благо это было сделано или во вред, еще предстоит разобраться. Кроме того, велик риск, что разбивка исходного законопроекта на части приведет в итоге к разбалансировке ряда правовых норм, и, как следствие, «выстраданная» Концепция реформы гражданского законодательства «треснет по швам». Остановимся на самых актуальных изменениях, внесенных в ГК РФ Законом № 302-ФЗ, которые распространяются на большинство участников гражданско-правовых отношений.
Начало начал
По задумке реформаторов изначально часть первая ГК РФ должна была подвергнуться наиболее существенной модернизации. А ведь именно она содержит самые общие и принципиальные положения российского гражданского права. Судя по Закону № 302-ФЗ, который коснулся только данной части Кодекса, с этого и было решено начать.
Первая же статья ГК РФ, положения которой определяют основные начала гражданского законодательства, Законом № 302-ФЗ изложена в новой редакции. Среди нововведений следует отметить норму, обязывающую участников гражданских правоотношений при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей действовать добросовестно.
Надо сказать, что принцип добросовестности при осуществлении гражданских прав и исполнении обязанностей давно введен в законодательство большинства стран с развитыми правопорядками. При этом, как отмечали авторы изменений, мировой опыт показывает, что эффективное развитие рынка невозможно без укрепления начал автономии воли и свободы договора участников оборота. Однако неограниченная свобода в достижении экономических интересов таит возможность дестабилизации оборота. А правила о добросовестности являются естественным противовесом правилам, утверждающим свободу договора и автономию воли сторон.
Более того, и для отечественной правоприменительной практики характерно обилие споров, разрешение которых связано с вопросом о недобросовестности участников оборота (см., например, информационное письмо Президиума ВАС РФ от 25.11.2008 № 127 «Обзор практики применения арбитражными судами статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации», постановление Президиума ВАС РФ от 21.02.2012 №12499/11 по делу № А40-92042/10-110-789). Другое дело, что принцип добросовестности ранее мог быть выведен только из п. 2 ст. 6 ГК РФ. То есть в самих началах гражданского законодательства он не был закреплен.
Также к основным началам гражданского законодательства теперь отнесено условие о том, что никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.
Презумпция добросовестности
Представляется, что нормативное закрепление принципа добросовестности позволит не только установить важнейшие ориентиры поведения субъектов права, но и более широко применять меры гражданско-правовой защиты в случаях недобросовестных действий участников оборота. С другой стороны, чрезмерно широкое толкование понятия «добросовестность» может привести к таким опасным последствиям, как ограничение конкуренции среди хозяйствующих субъектов.
Дабы этого не произошло, Закон № 302-ФЗ существенно видоизменил ст. 10 ГК РФ, которой устанавливаются пределы осуществления гражданских прав. Теперь данной нормой определено, что, помимо всего прочего, не допускаются «действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом)». При этом оговорено, что не допускается и использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
Вместе с тем в соответствии с п. 5 ст. 10 ГК РФ добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются. Иными словами, поправки, внесенные в ст. 10 ГК РФ, имеют цель ограничить широкое толкование добросовестного поведения участников гражданско-правовых правоотношений, а также, по сути, избавляют участников споров от обязанности доказывать свою добросовестность.
В то же время Закон № 302-ФЗ не расшифровывает, что понимается под «обходом закона с противоправной целью», определяя подобные деяния как форму злоупотребления правом. Изменение содержания данной категории вызвано необходимостью уточнить абстрактную формулу «злоупотребления правом в иных формах», которая ранее содержалась в указанной статье ГК РФ. Связано это с тем, что практика ее применения была довольно неоднородной. Представляется, что конструкция «действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом)» на практике вызовет не меньше вопросов. Расплывчатость данной формулировки потенциально опасна опять-таки из-за чрезмерного ее толкования правоприменителями.
Отметим также, что последствия злоупотребления правом - это полный или частичный отказ суда в защите права, а также иные меры, предусмотренные законом. При этом в том случае, если злоупотребление правом повлекло нарушение права другого лица, оно вправе требовать возмещения причиненных этим убытков.
Корпоративный элемент
Закон № 302-ФЗ внес поправки и в круг отношений, регулируемых гражданским законодательством. В их числе названы корпоративные отношения, то есть отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими.
Определение корпоративных отношений в качестве особого предмета гражданско-правового регулирования, по замыслу создателей закона, будет способствовать выявлению стабильных закономерностей их регулирования и дальнейшей кристаллизации этих закономерностей в общих нормах гражданского законодательства.
В связи с этим вполне логичной представляется поправка, внесенная в ст. 8 ГК РФ, которая вводит новое основание для возникновения гражданских прав и обязанностей. Таковые отныне возникают в том числе и из решений собраний в случаях, предусмотренных законом. При этом в соответствии с новой редакцией ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется, в частности, путем признания недействительным решения собрания.
Проблема в том, что Закон № 302-ФЗ не содержит общих положений, касающихся решений собраний. Поэтому на данном этапе эта поправка представляет собой только некий росток, который действительно взойдет лишь после того, как в ГК РФ появятся нормы, регулирующие такой вид юридических актов, как решения собраний (решения участников юридического лица и т.п.). Пока же на практике мало что изменится. К тому же и сейчас, к примеру, у акционеров есть право оспорить решение собрания. Только оно содержится не в ГК РФ, а в Законе от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Бездеятельный обычай
Практически незаметной, на первый взгляд, является поправка, внесенная в ст. 5 ГК РФ. В то же время она носит обобщающий характер и в принципе отвечает реалиям настоящего времени. Из статьи исчезло упоминание об обычае делового оборота. Законодатель в качестве источника гражданского права назвал просто обычай.
Фрагмент документа
Свернуть Показать
Статья 5 ГК РФ (в редакции Закона № 302-ФЗ)
1. Обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе.
2. Обычаи, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются.
Данное изменение обусловлено тем, что обычай широко применяется не только в предпринимательской деятельности, но и, например, в отношениях, связанных с определением гражданами порядка пользования общим имуществом.
Компенсация «правомерного» ущерба
Статья 16.1, также внесенная в ГК РФ Законом № 302-ФЗ, предусматривает компенсацию ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления.
Фрагмент документа
Свернуть Показать
Статья 16.1 ГК РФ
В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.
Напомним, что при этом сохранилась и ст. 16 ГК РФ, которой предусмотрено возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления или представителями этих органов в результате незаконных действий (бездействия) .
Госрегистрация прав на имущество
Пожалуй, самыми дискуссионными можно назвать изменения, которые касаются государственной регистрации прав на имущество, прежде всего - недвижимого.
В ст. 8.1, введенной в ГК РФ Законом № 302-ФЗ, приведены основные правила, по которым должна осуществляться госрегистрация прав на имущество.
Там, в частности, сказано, что права, закрепляющие принадлежность объекта гражданских прав определенному лицу, ограничения таких прав и обременения имущества (права на имущество) подлежат государственной регистрации. Таковая должна производиться уполномоченным на то органом на основе следующих принципов:
- проверки законности оснований регистрации;
- публичности и достоверности государственного реестра.
При этом в реестре должны быть указаны с достаточной определенностью объект, на который устанавливается право, управомоченное лицо, содержание права, основание его возникновения.
В свою очередь права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.
Законодателем четко определены два основания регистрации прав на имущество:
- в силу закона;
- на основании сделки.
В последнем случае право возникает, изменяется или прекращается не ранее внесения соответствующей записи в реестр, за исключением случаев, предусмотренных законом. При этом сделка, влекущая возникновение, изменение или прекращение прав, которые подлежат госрегистрации, в случаях, установленных законом или договором, должна быть нотариально удостоверена. А для внесения записи в реестр необходимо заявление об этом всех лиц, которые ее совершили. Если же сделка была заверена нотариусом, то запись в реестр вносится по заявлению любой стороны сделки через этого нотариуса.
Лицо, указанное в государственном реестре в качестве правообладателя, предполагается таковым, если не доказано иное. Данное право может быть оспорено только в судебном порядке.
Принцип достоверности реестра означает, что любое добросовестное лицо может полагаться на сделанную в нем запись. При этом недобросовестное лицо, то есть тот, которому известно или должно быть известно о недостоверности указанной записи, защиту на основании таких записей получить не может.
В то же время в п. 6 ст. 8.1 ГК РФ предусмотрено, что в отношении зарегистрированного права в государственный реестр может быть внесена отметка о возражении лица, за которым аналогичное право было зарегистрировано ранее. Если в течение трех месяцев со дня внесения в реестр такой отметки заявитель не оспорил зарегистрированное право в суде, то отметка о возражении аннулируется. При этом отдельно оговорено, что лицо, оспаривающее право в суде, имеет полное право требовать внести в реестр отметку о наличии судебного спора.
К сведению
Свернуть Показать
Закон № 302-ФЗ также установил, что отказ в госрегистрации прав на имущество либо уклонение соответствующего государственного органа от регистрации могут быть оспорены в суде. А возникшие в связи с этим убытки, равно как и потери, связанные с внесением в реестр недостоверных сведений, подлежат возмещению за счет казны РФ, если, конечно, вина регистрирующего органа будет доказана. В остальных случаях потерпевшее лицо может обращать свои требования к тому, по чьей инициативе, к примеру, была осуществлена недостоверная регистрация прав.
Представляется, что введение института указанных отметок несколько не согласуется с принципом достоверности реестра. Ведь при наличии таковых на соответствующие записи в реестре ссылаться уже запрещено. В то же время от злоупотреблений в этой части со стороны недобросовестных участников гражданских правоотношений никто не застрахован.
С другой стороны, логика законодателя в данном случае понятна. Тем самым предполагается, что у правообладателей появится дополнительная защита своих прав, а недобросовестных приобретателей можно будет вывести на чистую воду. Собственно говоря, до недавнего времени в судебной практике и так сформировался подход, согласно которому приобретатель не может быть признан добросовестным, если на момент свершения сделки в ЕГРП имелась отметка о судебном споре в отношении прав на приобретаемое имущество (п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).
Госрегистрация сделок
В целях устранения дублирования регистрационных действий Законом № 302-ФЗ исключается государственная регистрация сделок (не путать с регистрацией прав!) с недвижимостью. В соответствии с п. 8 ст. 2 Закона № 302-ФЗ правила о государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом, содержащиеся в статьях 558, 560, 574, 584, 609, 651, 658 ГК РФ, не подлежат применению к договорам, заключаемым после дня вступления этого Закона в силу. Таким образом, с 1 марта 2013 года не подлежат госрегистрации следующие виды договоров:
- договор продажи жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры;
- договор продажи предприятия;
- договор дарения недвижимого имущества;
- договор, предусматривающий отчуждение недвижимого имущества под выплату ренты;
- договор аренды недвижимого имущества;
- договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года;
- договор аренды предприятия.
Представляется, что больше всего вопросов на практике возникнет с арендными отношениями. В частности, уже потребовалось уточнение, сохранится ли госрегистрация обременения недвижимости в виде аренды после 1 марта 2013 года? Ответ на этот вопрос содержится в письме Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 22.01.2013 № 3.3-6/94. В нем сказано, что с 1 марта 2013 г. устраняется смешение различных видов регистрации и создаются необходимые правовые условия для перехода только на систему регистрации прав. Таким образом, требования об обязательной регистрации сделок впредь не подлежат применению.
В то же время парламентарии отмечают, что в действующем законодательстве отсутствуют какие бы то ни было положения, исключающие возможность госрегистрации аренды недвижимого имущества в качестве обременения. Таким образом, и с 1 марта 2013 г. продолжат действовать правовые основания для госрегистрации обременения недвижимости в виде аренды на основании договора аренды, заключенного сторонами в простой письменной форме.
Отметим также, что Закон № 302-ФЗ отменил двойную госрегистрацию (то есть регистрацию и прав, и самой сделки) далеко не всех определенных действующим законодательством сделок с недвижимостью. Так, в Земельном и Водном кодексах РФ, в Федеральном законе от 16.07.1998 № 168-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и т.д. есть положения, которые устанавливают случаи, когда госрегистрация сделок обязательна.
Нотариальная форма
По мнению европейских юристов, интересы продавцов и покупателей недвижимости оптимально защищает только государственная регистрация права в сочетании с нотариальным удостоверением сделки. В 23 из 27 стран ЕС нотариат и нотариальная форма сделок является одним из базовых элементов развитого рынка недвижимости.
Не удивительно, что в первоначальном варианте законопроекта также предусматривалось введение обязательного нотариального удостоверения всех сделок с недвижимым имуществом. Причем в пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что «государственная регистрация сама по себе, ни в том виде, в котором существует сейчас, ни в форме, в которой ей следует быть (регистрация не сделок, а прав), не способна заменить собой нотариальное удостоверение сделок с недвижимостью».
Тем не менее после долгих дискуссий законодатели от этой идеи решили отказаться. Согласно Закону № 302-ФЗ сделки с недвижимостью подлежат нотариальному удостоверению только в случаях, предусмотренных законом или же по соглашению сторон.
Продолжение следует
Можно долго гадать, почему, собственно, парламентарии недооценили роль нотариусов. Возможно, такой поворот событий просто не вписался в рамки проводимой в стране административной реформы, направленной на снятие барьеров в экономике. Однако представляется, что дело, скорее, в несовершенстве действующего законодательства о нотариате. Ведь в принципе, что уже доказал мировой опыт, который мы так любим перенимать, нотариальное удостоверение сделок с недвижимым имуществом пойдет гражданам только на пользу. Однако без нового закона о нотариате, прозрачных и доступных тарифов на услуги нотариусов и т.д. соответствующей норме в ГК РФ пока действительно не место.
А это означает лишь то, что поток поправок в ГК РФ в ближайшее время не остановится. Тем более что в Госдуме уже сейчас взялись за очередную «порцию» изменений, которые в первую очередь затронут главу 4 части первой ГК РФ, содержащую основы правового регулирования юридических лиц.