Грачева Е.Ю. Финансовое право Бюджетное законодательство и иные источники бюджетного права
Система источников бюджетного права в РФ закреплена в положениях ст. ст. 2–4 БК РФ. Бюджетное законодательство РФ состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 БК РФ (ст. 2 БК РФ).
Президент РФ имеет право издавать указы, которые регулируют бюджетные правоотношения на основании и во исполнение положений БК РФ.Правительство РФ имеет право принимать нормативные правовые акты. Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, установленных БК РФ, а также указами президента и нормативными актами Правительства РФ. При этом федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, только по вопросам, отнесенным к ведению РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, которые регулируют бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции. На уровне субъектов РФ принимаются нормативные акты соответствующего субъекта РФ, регулирующие бюджетные правоотношения на его территории. Органами местного самоуправления принимаются нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения внутри муниципального образования.
В случае противоречия между нормами БК РФ и других нормативных правовых актов всех уровней, регулирующих бюджетные правоотношения, применяются положения БК РФ.
В качестве источников бюджетного права предусматриваются также международные договоры РФ, нормы которых превалируют над национальным законодательством.
Основным источником бюджетного права является БК РФ. Важнейшими источниками бюджетного права являются Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ), Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115–ФЗ «О бюджетной классификации», а также правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, регламентирующие бюджетный процесс на своем уровне. Помимо этого, в систему источников бюджетного права входят законы и подзаконные акты, регламентирующие процесс распределения доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также деятельность отдельных органов и организаций.
Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, помимо конкретных показателей его доходов и расходов, также содержат правила общего значения, т. е. нормы бюджетного права.
В сфере бюджетных отношений, помимо законов, на федеральном уровне действуют указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.
В связи с распределением компетенции по правовому регулированию бюджетных отношений между органами власти разных уровней, источниками бюджетного права, действующими в пределах соответствующей территории, являются также нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления. Эти правовые акты конкретизируют, применительно к местным особенностям, установленные на федеральном уровне правила, при этом они не должны противоречить последним.
Таким образом, система источников бюджетного права в Российской Федерации состоит из правовых актов трех уровней, что обусловлено федеративным государственным устройством и действием принципов местного самоуправления. Вместе с тем названные источники имеют и разную форму в зависимости от вида органов, принявших их.
Источниками бюджетного права являются международные договоры, Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, регулирующие бюджетные отношения, акты Конституционного Суда РФ.
На уровне субъектов Российской Федерации принимаются законы о соответствующих бюджетах, а также иные нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие бюджетную сферу. Органы местного самоуправления принимают акты о местных бюджетах, документы, регламентирующие бюджетные отношения на муниципальном уровне.
Необходимо иметь в виду, что не все источники бюджетного права составляют бюджетное законодательство Российской Федерации. Иерархия нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации, устанавливается ст. 2 и 3 БК РФ.
Так, согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 БК РФ.
При этом устанавливается, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные ч. 1 ст. 1 БК РФ, не могут противоречить настоящему кодексу.
Важнейшим источником бюджетного права выступает БК РФ. Данный акт служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, правовые основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетная система Российской Федерации до 1998 г. функционировала в условиях отсутствия систематизированного бюджетного поля. Принятый 31 июля 1998 г. БК РФ стал одним из основополагающих документов, регламентирующих бюджетную систему государства.
К источникам бюджетного права относятся Федеральные законы: от 19 декабря 2006 г. № 238-Ф3 «О федеральном бюджете на
При этом следует отметить, что правовое оформление бюджет получает именно посредством ежегодной процедуры принятия закона о бюджете, регулирующего финансовую сферу государства, территориальных образований, публичных институтов.
К указам Президента РФ в качестве одного из источников бюджетного права можно отнести следующие: от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» , от 25 августа 2004 г. № 1114 «О приостановлении действия некоторых указов Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О федеральном бюджете на 2004 год"» , от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации» .
К числу актов, регулирующих бюджетные отношения, относятся постановления Правительства РФ, в их числе: от 6 сентября 2007 г. № 562 «Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих», от 23 февраля 2007 г. № 126 «О мерах по реализации Федерального закона „О федеральном бюджете на 2007 год"» , от 12 декабря 2007 г. № 859 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов» и др.
Принципиально важное значение имеют постановления Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» и от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» , которым была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.
Среди законов субъектов Российской Федерации как одного из видов источников бюджетного права можно выделить Закон Смоленской области от 29 сентября 2005 г. № 87-з «О межбюджетных отношениях в Смоленской области», Закон Красноярского края от 10 июля 2007 г. № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае», Закон Красноярского края от 8 декабря 2006 г. № 1 «О краевом бюджете на 2007 год» и др.
К числу источников бюджетного права можно отнести также договоры и соглашения о разграничении полномочий, заключенные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Часть 3 ст. 11 Конституции РФ допускает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как на основе Конституции РФ, так и на основе договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Например, можно отметить Договор от 16 июня 1998 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы» .
Источниками бюджетного права признаются акты Конституционного Суда РФ. Следует выделить определения Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. № 169-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью „Пром Лайн" на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 2 статьи 171 Налогового кодекса Российской Федерации» , от 4 ноября 2004 г. № 324-0 «По ходатайству Российского союза промышленников и предпринимателей (работодателей) об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 169-0 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью „Пром Лайн" на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 2 статьи 171 Налогового кодекса Российской Федерации»
Источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты различной юридической силы, которые можно условно разделить на две группы:
Нормативные акты, устанавливающие общие правила для участников бюджетных отношений;
Финансово-плановые акты, к которым относятся собственно бюджеты, финансовые планы ведомств, сметы учреждений и т.д.
Основным источником бюджетного права в РФ является Конституция РФ. Конституция устанавливает форму государственного устройства РФ и принципы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации (ст. 5). В главе 3 Конституции, посвященной федеративному устройству России, определяются предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения.
Кроме того, в Конституции (ст. 132) закреплено право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.
В развитие основных положений в сфере бюджетного права, закрепленных в Конституции РФ, издаются и специальные законодательные акты, составляющие собственно бюджетное законодательство РФ.
Бюджетное законодательство включает в себя Бюджетный кодекс РФ и принятые в соответствии с ним:
Федеральные законы о федеральном бюджете;
Законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ;
Нормативные правовые акты муниципальных образований о местных бюджетах;
Иные федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения;
Нормы международного права.
Бюджетный кодекс РФ
Федеральный закон “Бюджетный кодекс РФ” был принят в 1998 году и является важнейшим документом, регулирующим бюджетные правоотношения. В первой части Бюджетного кодекса фиксируются определения базовых понятий бюджетного права, компетенция органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений.
Вторая часть Бюджетного кодекса РФ называется “Бюджетная система РФ” и описывает бюджетное устройство РФ, доходы, расходы, дефицит, профицит бюджетов. В третьей части Бюджетного кодекса описывается состав участников, процедуры и стадии бюджетного процесса, осуществляемого в РФ. Четвертая часть посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Наконец, пятая часть - заключительные положения.
Среди прочих федеральных законов, относящихся к источникам бюджетного права необходимо выделить
Федеральный закон “О бюджетной классификации РФ”.
Бюджетной классификацией называют группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов бюджетов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы РФ.
Определение и состав бюджетной классификации описаны в Бюджетном кодексе РФ, в то время как подробное описание каждой из группировок приводится в ФЗ “О бюджетной классификации РФ”.
Бюджетная классификация включает в себя следующие виды группировок:
Классификация доходов бюджетов РФ;
Функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
Экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;
Ведомственную классификацию расходов федерального бюджета
Классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ
Классификацию источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
Классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;
Классификацию видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;
Классификация доходов бюджетов РФ
Доходы бюджетов РФ подразделяются на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.
Группами бюджетных доходов являются:
Налоговые доходы;
Неналоговые доходы;
Безвозмездные перечисления;
Доходы целевых бюджетных фондов;
Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
Каждая из групп включает в себя ряд подгрупп. Например, группа налоговых доходов включает в себя такие подгруппы как:
Налоги на прибыль;
Налоги на товары и услуги. лицензионные и регистрационные сборы;
Налоги на имущество;
Платежи за пользование природными ресурсами;
Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции;
Прочие налоги, пошлины и сборы.
В рамках подгрупп выделяют статьи и подстатьи.
Функциональная классификация расходов бюджетов РФ
Функциональная классификация является группировкой расходов бюджетов всех уровней и отражает направления бюджетных средств на реализацию основных функций государства. Функциональная классификация расходов включает в себя четыре уровня. Первый уровень – разделы, отражающие направления расходования бюджетных средств на реализацию основных функций государства. Примеры разделов функциональной классификации расходов:
Государственное управление и местное самоуправление;
Судебная власть;
Национальная оборона;
Образование
В пределах разделов выделяют подразделы, конкретизирующие направления расходования бюджетных средств. Например, в рамках раздела “образование” бюджетные средства направляются на дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование и т.д., которые являются подразделами раздела “Образование” функциональной классификации расходов.
Третий уровень функциональной классификации расходов составляют целевые статьи, которые отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации. В качестве примеров целевых статей, выделяемых в рамках раздела “образование” функциональной классификации можно назвать “ведомственные расходы на образование”, а также расходы на реализацию федеральных целевых программ “Дети России” и “Молодежь России”.
Наконец, четвертым уровнем функциональной классификации являются виды расходов, которые детализируют направления расходования бюджетных средств в пределах целевых статей. Так, например, видом расходов в рамках целевой статьи “ведомственные расходы на образование” подраздела “дошкольное образование” раздела “образование” функциональной классификации расходов является финансирование “детских дошкольных учреждений”.
Экономической классификацией расходов называют группировку расходов бюджетов по их “экономическому содержанию”. Это означает, что расходы группируются в зависимости от целей:
Финансирование текущих расходов;
Финансирование капитальных расходов;
Предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.
К текущим расходам относят закупки товаров и оплату услуг; выплату процентов; субсидии, субвенции и текущие трансферты, а также оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом. Капитальные расходы включают капитальные вложения в основные фонды; создание государственных запасов и резервов; приобретение земли и нематериальных активов; капитальные трансферты.
Важную роль в бюджетном процессе играет Налоговый кодекс РФ. Первая часть Налогового кодекса1 была принята в 1998 году после пяти лет согласований. Основная задача, которую решает этот закон, – кодификация правил, регулирующих взаимоотношения налоговых органов и налогоплательщиков. В первом разделе помимо определения основных понятий, установления законодательных основ налоговой системы, описываются виды налогов и сборов, взимаемые на всех уровнях бюджетной системы РФ. Второй раздел, в основном, посвящен правам и обязанностям налогоплательщиков и налоговых агентов. В третьем разделе описывается система налоговых органов, действующих в РФ, их полномочия и обязанности.
Прочие разделы первой части Налогового кодекса (всего их семь) посвящены правилам уплаты налогов и сборов, налоговой отчетности и налоговому контролю, ответственности за совершение налоговых правонарушений и т.д.
Вторая часть Налогового кодекса была принята в 2000 г.2 Во второй части подробно описываются виды налогов и порядок их взимания.
Помимо системообразующих нормативных актов, которыми являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон о бюджетной классификации, важными источниками бюджетного права являются собственно законы о бюджете (федеральном, субъектов РФ или муниципальных образований), а также отчеты об исполнении бюджета.
Источники бюджетного права включают в себя, помимо соответствующих статей Конституции РФ, бюджетное законодательство, в том числе Бюджетный кодекс РФ, а также подзаконные нормативные акты и международные договоры (статьи 2-44 БК РФ.
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти.
Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.
В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.
Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г. (введен в действие с 1 января 2000 г.) Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он оказывает воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления.
┌────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Источники │
└───────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┘
┌─────────────────┬─────────┴──────┬──────────────────┐
┌───────┴──────┐ ┌────────┴───────┐ ┌──────┴─────┐ ┌──────────┴──────────┐
│Конституция РФ│ │ Бюджетное │ │Подзаконные │ │Международно-правовые│
│ │ │законодательство│ │ нормативные│ │ договоры │
│ │ │ │ │ акты │ │ │
└──────────────┘ └────────────────┘ └──────┬─────┘ └─────────────────────┘
┌────────────┬──────────┬────────┴──┬──────────────┐
│ │ │ │ │
┌─────────┴─────────┐ │ ┌───────┴────────┐ │ ┌───────────┴─────────┐
│Указы Президента РФ│ │ │ Постановления │ │ │Нормативно-правовые │
│ │ │ │Правительства РФ│ │ │акты органов местного│
│ │ │ │ │ │ │ самоуправления │
└───────────────────┘ │ └────────────────┘ │ └─────────────────────┘
┌─────────────┴──────────┐ ┌────┴───────────────────┐
│Нормативно-правовые акты│ │Нормативно-правовые акты│
│ федеральных органов │ │органов государственной │
│ исполнительной власти │ │ власти субъектов РФ │
│ государственной │ │ │
Бюджетное законодательство имеет сложную структуру - ст. 2 БК РФ.
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Бюджетное законодательство │
└──────────────────────────────────────┬──────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────┬──────────────────┼───────────────────┬────────────────────┐
┌────┴───┐┌─────────┴────────┐┌────────┴───────┐ ┌─────────┴────────┐ ┌─────────┴─────────┐
│ ││ Федеральные ││Законы субъектов│ │ Нормативно- │ │ Иные федеральные │
│ ││ законы о бюджете ││ РФ о бюджетах │ │ правовые акты │ │ законы, законы │
│ ││на соответствующий││субъектов РФ на │ │представительских │ │субъектов РФ, акты │
│ БК РФ ││ год и иные ││соответствующий │ │органов местного │ │ представительских │
│ ││ федеральные ││ год │ │ самоуправления │ │ органов местного │
│ ││ законы ││ │ │о местных бюджетах│ │ самоуправления, │
│ ││ ││ │ │на соответствующий│ │ регулирующих │
│ ││ ││ │ │ год │ │бюджетные отношения│
└────────┘└──────────────────┘└────────────────┘ └──────────────────┘ └───────────────────┘
Виды бюджетов
Бюджетный кодекс РФ от 17 июля 1998 года устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ. 1. Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (ст. 6 Бюджетного кодекса).
Консолидированный бюджет используется для расчетов и анализа.
Консолидированный бюджет Российской Федерации включает в себя федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Консолидированный бюджет республики в составе Российской Федерации состоит из республиканского бюджета республики и бюджетов районов, республиканских городов республики.
Консолидированный бюджет края состоит из краевого бюджета края и бюджетов районов, краевых городов, расположенных на территории края.
Консолидированный бюджет области включает в себя областной бюджет области и бюджеты районов, "областных городов, расположенных на территории области.
Консолидированный бюджет района включает в себя районный бюджет района и бюджеты сел, поселков, городские бюджеты районных городов, расположенных на территории района.
Составление консолидированных бюджетов возложено на соответствующие исполнительные органы власти. В отличие от самостоятельных бюджетов они утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.
Региональный бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.
Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Бюджетное законодательство вводит такие понятия, как «минимальные государственные социальные стандарты» и «минимальная бюджетная обеспеченность».
Минимальные государственные социальные стандарты - государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.
Минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Бюджетная система РФ.
Бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:
- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- третий уровень - местные бюджеты к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации) (ст. 10 БК РФ). Среди них следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с особым режимом - бюджеты закрытых административно-территориальных образований.
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, перечисленных в БК РФ (ст. 28-38)
┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ БюджетнаясистемаРФ │
└───────────────────────────────────────┬───────────────────────────────────┘
┌─────────────────────┴─────────────────────┐
┌─────────────────┴───────────────┐ ┌───────────────┴─────────────┐
│ Iуровень. Федеральныйбюджет ├────────── │ Бюджетыгосударственных │
└─────────────────┬───────────────┘ │ внебюджетныхфондов │
┌─────────────────┴───────────────┐ ┌─────────────────────────────┐
│ IIуровень. БюджетысубъектовРФ├────────── │ Бюджетытерриториальных │
└─────────────────┬───────────────┘ │государственныхвнебюджетных │
│ │ фондов │
│ └─────────────────────────────┘
┌─────────────────┴─────────────────────┐
│ IIIуровень. Местныебюджеты │
└─────────────────┬─────────────────────┘
┌───────┴─────────────────┐
┌─────────┴────────────┐ ┌─────────┴──────────┐
│ Бюджеты: │ │ Бюджетыгородских │
│муниципальных районов,│ │и сельских поселений│
│ городских округов, │ └────────────────────┘
│ внутригородских │
│ муниципальных │
│ образований городов │
│федерального значения│
│ Москвы и │
│ Санкт-Петербурга │
└──────────────────────┘
Бюджетный процесс
Бюджетное законодательство Российской Федерации закрепляет основы бюджетного процесса и регламентирует его.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование , представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Большое значение при регулировании бюджетного процесса имеет бюджетная классификация.
Бюджетный период - это время, в течение которого длится бюджетный процесс.
Весь бюджетный период делится на стадии бюджетного процесса : это стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически сменяют одна другую.
В основе бюджетного процесса лежат определенные, присущие только бюджетному процессу принципы , - соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. К ним относятся:
Единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета;
Реальность бюджета;
Гласность и публичность его принятия;
Ежегодность бюджетного процесса;
Специализация показателей бюджета.
В целях достижения сбалансированности бюджетов всех уровней используются межбюджетные трансферты - глава 16 БК РФ.
┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета │
└───────────────────────────────────────────────┬───────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────┼────────────────────────────────┐
┌────────────┴────────────────────┐ ┌─────────┴────────┐ ┌───────────────────┴──────┐
│Субвенции бюджетам субъектов РФ │ │Финансовая помощь:│ │Бюджетные кредиты бюджетам│
│из федерального фонда компенсаций│ │ │ │ субъектов РФ │
└─────────────────────────────────┘ └─────────┬────────┘ └──────────────────────────┘
┌────────────────────────┬──────────┴──────────┬─────────────────────┐
┌───────────┴───────────┐┌───────────┴──────────┐┌─────────┴────────┐┌───────────┴──────┐
│дотации из Федерального││дотации и субвенции из││финансовая помощь ││иные безвозмездные│
│ фонда финансовой ││ федерального фонда ││бюджетам отдельных││ и безвозвратные │
│поддержки субъектов РФ ││регионального развития││ муниципальных ││ перечисления │
│ ││ и Федерального фонда ││ образований ││ │
│ ││ софинансирования ││ ││ │
│ ││ социальных расходов ││ ││ │
└───────────────────────┘└──────────────────────┘└──────────────────┘└──────────────────┘
Регулирующие общественные отношения в сфере бюджетной деятельности.
Система источников бюджетного права строится на основе того, что функции бюджетной деятельности осуществляются всеми звеньями государственного механизма исходя из принципа разделения властей. Это означает, что правовые акты, регулирующие те или иные бюджетные отношения и являющиеся источниками бюджетного права, издаются всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей бюджетной компетенции. Следовательно, система источников бюджетного права состоит из Конституции, международных деклараций и договоров, федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебной практики.
В механизме бюджетно-правового регулирования важное значение имеет классификация источников бюджетного права, критерием которой служит действие правовых актов в пространстве. В этой связи выделяются нормативные правовые акты, действующие на всей территории России, и акты, имеющие юридическую силу только в границах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Источниками первого вида являются Конституция, международные декларации и договоры, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы и распоряжения Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Источниками второго вида являются конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Бюджетное законодательство образует иерархично построенную замкнутую систему, направленную на комплексное регулирование публичных финансовых отношений.
Федеративное устройство России обусловливает сложную разветвленную структуру бюджетного законодательства, в которой выделяются правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней.
Структура бюджетного законодательства РФ установлена ч. 1 ст. 2 БК, согласно которой оно состоит из БК и принятых в соответствии с ним законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения. Необходимо учитывать, что перечень нормативных правовых актов, образующих бюджетное законодательство, является закрытым и расширенному толкованию не подлежит.
Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, не могут противоречить БК. В случае противоречия между БК и иными актами бюджетного законодательства приоритет имеют нормы БК.
Важнейшее место в системе источников бюджетного права занимает федеральное бюджетное законодательство, состоящее из законов, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ по вопросам регулирования бюджетных отношений в соответствии с бюджетной компетенцией Российской Федерации. Основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими бюджетные отношения, являются Конституция (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 и др.) и БК.
Основное место среди источников бюджетного права занимает БК, принятый впервые в истории финансовой деятельности России Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовой статус участников бюджетного процесса, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Предметом регулирования БК являются отношения, возникающие между: субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением.
Бюджетный кодекс состоит из пяти частей, включающих 32 главы. Впервые в российской правовой системе в структуру бюджетного законодательства включены нормы, регулирующие кредитные отношения с участием государства и муниципальных образований. Отдельные главы БК посвящены государственному и муниципальному долгу, государственным кредитам, предоставляемым Российской Федерацией иностранным государствам, а также долгу иностранных государств перед Российской Федерацией.
Важное значение БК заключается в регулировании им межбюджетных отношений, положения о которых также выделены в самостоятельную главу.
Новые реалии государственного строительства и проводимой административной обусловили включение в текст БК отдельной главы, посвященной осуществлению бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации.
Участие государства в гражданском обороте в качестве равноправного хозяйствующего субъекта, усиление ответственности, в том числе и финансовой, государства перед организациями и физическими лицами повлекло наличие в БК самостоятельной главы, регулирующей исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Несомненным достоинством БК является наличие части четвертой, которая дает определение понятия "нарушение бюджетного законодательства", устанавливает составы бюджетных и регламентирует порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Особенностью БК является комплексное регулирование всех бюджетных отношений, складывающихся на территории РФ. В результате нормы БК устанавливают не только материальные права и обязанности участников бюджетных отношений, но и регламентируют бюджетный процесс относительно бюджетов всех уровней, определяют основы государственного и муниципального финансового контроля.
Нормы БК осуществляют детальную регламентацию бюджетной деятельности федерального уровня; для региональных и муниципальных бюджетных отношений определяются основы бюджетной компетенции соответствующего территориального уровня.
Среди источников бюджетного права большое место занимают нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ. Наделение субъектов РФ правом осуществлять правотворчество в принятии бюджетных законодательных актов является новеллой Конституции (ч. 4 ст. 76) и обусловлено их правовым статусом, а также разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.
Принципиальная специфика бюджетного правотворчества регионального уровня проявляется в объеме регулируемых бюджетных отношений, круге лиц, на которых распространяется действие нормативного акта, структуре и содержании актов, методах правового регулирования. Законодательные акты субъектов РФ должны соответствовать законодательству РФ и обеспечивать правовое регулирование бюджетных отношений как в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (основ бюджетной деятельности местного самоуправления), так и относительно собственных предметов ведения.
В настоящее время нормы бюджетного права на уровне субъектов РФ развиваются весьма быстро и получают свое закрепление как в учредительных, так и специализированных законах по вопросам бюджетной компетенции субъектов РФ.
В большинстве субъектов РФ существует законодательно установленный особый порядок внесения бюджетных законопроектов на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Многие субъекты РФ законодательно установили, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, о выпуске региональных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, могут быть внесены в законодательный (представительный) орган субъекта РФ только при наличии заключения высшего исполнительного органа государственной власти (главы этого органа) субъекта РФ (см., например, ст. 66 Устава Свердловской области, утвержденного Областным законом № 13-03; ст. 69 Конституции Республики Дагестан, принятой Конституционным Собранием). Наиболее строго осуществляется внесение бюджетных законопроектов в тех регионах, конституции (уставы) которых требуют именно положительного заключения главы администрации субъекта РФ (см., например, ч. 4 ст. 36 Устава Курской области, утвержденного Законом Курской области № 67-ЗКО; п. 3 ст. 36 Устава Астраханской области, утвержденного Законом Астраханской области № 21/2007-03). В случае отклонения проекта бюджетного закона главой администрации проект в прежней редакции может быть рассмотрен законодательным (представительным) органом, но для его принятия требуется уже квалифицированное большинство голосов (т.е. не менее 2/3 от общего числа депутатов). В случае внесения бюджетного законопроекта в измененной редакции он рассматривается как вновь принимаемый акт (см., например, ст. 69 Устава Свердловской области; п. 2 ст. 46 Устава Омской области, принятого постановлением Законодательного Собрания Омской области № 193).
Федеративное устройство России обусловливает участие субъектов РФ в разработке и принятии федеральных законов по вопросам бюджетной деятельности, поэтому объектами законотворческого процесса регионального уровня являются не только законодательные акты соответствующего уровня, но и проекты федеральных бюджетных законов. Последний объект образуется в результате реализации субъектами РФ права законодательной инициативы в Государственной Думе или при обсуждении проектов федеральных законов по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Так, п. 2 ст. 63 Устава Свердловской области содержит норму, согласно которой по проекту федерального закона, принятому к рассмотрению в первом и последующих чтениях Федеральным Собранием РФ (Государственной Думой и Советом Федерации), Свердловская область вправе подготовить свои предложения. Предложения по законопроекту разрабатываются Законодательным Собранием Свердловской области и передаются губернатору Свердловской области, который подписывает предложения и от имени Свердловской области направляет их Федеральному Собранию РФ в семидневный срок с момента получения областью законопроекта. В бюджетных законах субъектов РФ получает конкретизацию муниципальная бюджетная деятельность с учетом местных особенностей. Таким образом, бюджетное законодательство регионального уровня соответствует бюджетной компетенции субъектов РФ и отражает действие принципа федерализма в бюджетном праве.